Click to edit Master text styles,Second level,Third level,Fourth level,Fifth level,Company name,*,Click to edit Master title style,突发事件应急管理：理论与实践,王宏伟 博士 副教授,联系方式,王宏伟,中国人民大学公共管理学院公共政策与公共平安研究所,:88862151,E-,提 纲,应急管理的根底与背景,应急管理开展的历程,?突发事件应对法?,应急管理的机制建设,反思南方暴风雪应急,第一局部 应急管理的根底与背景,我国应急管理的开展开始于抗击“非典；,我国应急管理建设围绕“一案三制应急预案，应急体制、应急机制和应急法制,密云灯展踩踏事故,为了营造春节喜庆、祥和的气氛，密云县第二届迎春灯展于2004年1月31日至2月10日在密云公园举行。自1月31日开幕起，前五天每天大约3000余名游客参观灯展。,2月5日是正月十五，观灯人数骤增至3万多人，观灯游人到达5000余人。,当晚19点45分左右，游客误认为河东岸有人放焰火，大量游人涌上密云公园的云虹桥，造成人员拥挤，最终因一游人在举行灯展的密虹公园一座桥上跌倒，引起身后游人拥挤，造成37人死亡，15人受伤。,应急管理,政府的核心职能之一,政府存在的首要意义就是确保社会公众的生命、健康与财产平安。,应急管理提供的产品是公共平安，是一种典型的公共产品，具有效用的不可分割性和受益的非排他性。,应急管理是社会管理和公共效劳的根本内容。,胡锦涛论应急,胡锦涛总书记在2003年的全国非典总结大会上指出：一是要树立科学开展观，政府不但要注重经济调节和市场监管，也要注重社会管理和公共效劳；二是不但要注重常态管理，也要注重非常态管理，建立应急机制。,胡锦涛还提出：“要大力增强应对风险和突发事件的能力,经常性地做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然。,胡锦涛两会论应急,胡锦涛3月5号下午参加江苏代表团审议，强调：最近这场低温雨雪冰冻灾害警示我们，越是经济社会向前开展，越是现代化程度不断提高，就越不能无视可能发生的风险。,我们必须要增强我们风险防范的意识，要完善应急管理的体制机制，要加强各种应急物资的储藏，要进一步提高危机的处理水平，我们要真正把这场抗灾救灾斗争的经验转化为更好地抵御风险的措施和能力。,只要我们能够始终做到忧患在心、准备在先、居安思危、防患未然，我们就一定能够经受住各种考验、战胜各种困难和风险，不断地夺取全面建设小康社会的新胜利。,温家宝论应急,加强应急管理，提高预防和处置突发公共事件的能力，是关系国家经济社会开展全局和人民群众生命财产平安的大事，是构建社会主义和谐社会的重要方面。,华建敏论应急,建立预案体系的目的，不仅在于事发时启动预案来应急处置，更重要的是平时发挥预案的预防作用，做到有备无患、防患于未然，尽量化解可能导致突发公共事件的风险隐患，最大程度地减少突发公共事件的发生。,王岐山论应急,要坚决贯彻落实中央要求，不断加强北京应急体系建设，完善应急预案。要职责明确、落实责任。人民生命财产高于一切，首都平安责任重于泰山，首都平安工作怎么强调都不过分。,刘淇论应急,要把增强应对突发公共事件的能力作为提高执政能力的重要内容。,党的十六届四中全会,要建立健全社会预警体系，形成统一指挥，功能齐全，反响灵敏，运转高效的应急机制，提高保障公共平安和处置突发事件的能力。要适应我国社会的深刻变化，增强全社会的法律意识和诚信意识，维护社会安定团结。,党的十六届五中全会,建立健全社会预警体系和应急救援、社会发动机制，提高处置突发事件能力，维护国家平安和社会稳定，保障人民安居乐业。,党的十六届六中全会,建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制。,党的十七大,坚持平安开展，强化平安生产管理和监督，有效遏制重特大平安事故。完善突发事件应急管理机制。,温家宝?政府工作报告?,近期发生的严重低温雨雪冰冻灾害，给经济造成重大损失，给群众生活带来很大困难。要继续做好灾后重建工作，把灾害的损失减少到最低程度。要以电网恢复重建为重点抓紧修复根底设施，尽快恢复农业生产，加强煤电油运协调工作，妥善安排受灾地区群众生活。同时，要从这次特大的自然灾害中，认真总结经验教训。加强电力、交通、通信等根底设施建设，提高抗灾和保障能力；加强应急体系和机制建设，提高预防和处置突发事件的能力；加强对现代条件下自然灾害特点和规律的研究，提高防灾减灾能力。,强化平安生产工作。加大源头治理力度，遏制重特大平安事故的发生。稳固和开展煤矿瓦斯治理和整顿关闭两个攻坚战成果，继续开展重点行业领域平安专项整治。加强对各类平安事故隐患排查和整治工作，健全重大隐患治理、重大危险源监控制度，完善预报、预警、预防和应急救援体系。依法加强监管，严肃查处平安生产事故。,中国社会的转型,方案经济市场经济,传统农业社会现代工业社会,乡村为主城市为主,礼俗社会法理社会,封闭半封闭社会开放社会,同质性强异质性强,中国转型期的特征,经济开展：失序,社会开展：失稳,社会道德：失范,公众心理：失衡,人民内部矛盾的突显期，刑事犯罪的高发期，对敌斗争的复杂期。,经济开展与不稳定,经济开展不一定必然导致社会稳定。,革命的发生并不总是由于萧条、衰退和条件恶化。一个习惯于忍受的民族，根本不知道有压迫的存在，而当这种压迫减轻了时，他们反而意识到了压迫，于是开始反叛。托克维尔,戴维斯与格尔用J曲线说明：经济繁荣期容易发生不稳定。客观生活状况的改善会导致人们产生更高的期望值，当期望值增长快于客观状况的改善时，人群中就会产生更高程度的相对剥夺感。,西蒙库兹涅茨的“倒U假设：收入差距在前工业文明向工业文明过渡的经济增长早期阶段迅速扩大，而后是短暂的稳定，然后在增长的后期逐渐缩小。,突发事件影响,中国成为继日本、美国之后，世界上第三个遭受灾害损失最为严重的国家，全国每年灾害造成经济损失达6000亿元人民币，死亡超过20万人，伤残超过200万人。,突发事件不仅威胁着中国的政治稳定，而且影响着中国的经济开展：,年平均影响GDP6-10%左右;,自然灾害影响GDP2.9%,事故灾难影响GDP2.5%;,人为事件影响GDP3%。,落实科学开展观，以人为本，实现经济、社会、环境的可持续开展，建设社会主义和谐社会。,和谐的含义,内心和谐和合为谐,人际和谐,社会系统和谐,人与自然和谐,公共平安理论之一越轨理论,代表人物：罗伯特,墨顿，爱德文,苏德兰,社会越轨行为是社会所推崇的目标与实现目标的正统手段之间的矛盾造成的；,越轨行为产生的两个原因是：社会的不公平，不恰当的社会化,解决越轨行为的两个方法：消除社会不平等，重新社会化,石家庄连环爆炸案,2001,年,3,月,9,日，靳如超在云南马关用柴刀杀死与其姘居,3,个月的女子韦志花后，决定报复杀人。,3,月,16,日凌晨,4,：,16,，石家庄育才街棉纺三厂宿舍,15,号楼西侧墙体被炸，无人员伤亡；,随后，,16,号楼发生爆炸，楼体倒塌，,93,人死亡，伤,12,人。,4,：,30,，长安区建设大街市建一公司宿舍,1,号楼发生爆炸，第,3,单元被炸塌，,5,人死亡，,20,人受伤。,4,：,45,，新华区电大街,13,号市五金公司宿舍楼发生爆炸，第,1,单元被炸塌，,10,人死亡，,6,人受伤。,5,：,00,左右，桥东区裕华路民进街,12,号一居民二层小楼被炸，未有人员伤亡。,2.25,清华、北大爆炸案,2003,年,2,月,25,日,11,时,50,分，清华大学荷园餐厅发生爆炸，,6,人受伤；,13,：,20,，北京大学农园餐厅发生爆炸，,3,人受伤。造成财产损失,22,万元人民币。,案件发生后，北京市公安局迅速成立专案组，由刑侦、网监、海淀分局等有关部门组成，进行现场勘察和调查走访，同时互联网监控。,现场勘察的结果：炸药为黑火药，容器为水暖管件。,走访结果：当日中午清华大学荷园餐就餐人数为,191,人，农园餐厅就餐人数,273,人。,清华大学西门附近的海淀飚风摩托车修理店的修理工反映，2月23日下午6点，一个约20多岁的男子购置两个蓄电池。,3月6日，北大、清华校园电子邮箱先后收到自称为“黄老邪的人发出的可疑邮件，声称是爆炸案的制造者，并要求开展网上讨论。该邮件的计算机IP地址为福州市台江区一网吧51号机。,该网吧效劳员反映，3月5日晚23点6日早7点，一名20多岁的男子在上网，面目特征与飚风摩托车修理店修理工的描述相同。,专案组指派侦察员使用“水木清华的网名与其在搜狐“校园文化聊天室进行讨论。在电信部门的配合下，经过监控，警方发现：3月7日下午14：39、18：36、18：58、23：20，自称为“从天而降的人在福州多家网吧分别与侦察员在网上交谈。,3月8日凌晨0：20分，犯罪嫌疑人黄旻翔在网吧被抓获。,黄旻翔2月19日，从海口携带爆竹中拆卸出的黑火药来到北京，入住铁道部招待所，在四惠建材城购置水暖管件，又在摩托车修理店购置了蓄电池，制造了爆炸装置。犯罪动机：知名。,2月25日下午，黄乘火车从北京来到石家庄。在当地报纸看到关于爆炸案的消息后，于28日乘车到福州其父母处。,2003年4月29日，黄以爆炸罪被判处无期徒刑。,出身于知识分子家庭,毕业于福建医大中专部，开发过蜂王浆产品，未成功,俄亥俄州爆炸案麦克维在执行死刑前说：我要做心灵的舵手。虽然造成这么多人的死亡，但我不抱歉，因为杀戮是人的天性。,平凡人想过不平凡的生活,公共平安理论之二冲突理论,代表人物：刘易斯A.科塞，达伦多夫,冲突是普遍的和常态的,冲突与一致都是社会开展的根本动力,冲突的社会原因：不平等的社会系统，下层的被剥夺，对群体与社会的忠诚,公共平安理论之三挫折-攻击理论,代表人物：约翰达莱德,主要观点：攻击来自挫折,挫折感是一种主观性很强的心理感受,导致挫折感的社会因素：社会的不平等；被剥夺，尤其是相对剥夺；期望与现实的矛盾；个人理想的中断,思考:我们对于1.2亿农民工,歧视多于尊重，管理多于效劳,防范多于保护?,安徽池州事件,2005年6月26日，池州市城区秋浦路发生一起严重群体性事件。在少数不法分子的煽动下，一些不明真相的群众冲击派出所，烧、砸车辆，殴打民警，哄抢超市。池州市委、市政府会同省公安厅领导坐镇指挥，该事件于当晚23时许平息，无人员死亡。,下午14时40分，池州城区翠柏路菜市场门口，一辆挂着苏A牌照的丰田轿车将一行人刘亮挂伤，4名乘车人与刘亮双方发生争执，车上司乘人员将刘亮殴打致伤。,局部市民不满，并向池州110报警 。接警后，九华路派出所立即派人赶赴现场，及时将刘亮送往池州市第一人民医院急诊室就诊，并将肇事者连人带车带到派出所接受调查。,肇事者被带到派出所后，局部围观群众跟随到派出所进行对峙，并愈集愈多。闻讯赶来的市领导出面与市民对话，但效果不佳。,18时左右，一些好事者开始推砸肇事车辆，将丰田轿车砸得面目全非并掀翻。,18时50分，现场围观群众逾万人，局部不法分子开始点燃轿车，并向着火的车辆扔入鞭炮，引起骚动。,19时，不法分子又瞄准了一辆停放在派出所门前的警车，将警车推堵到派出所门口，一边点燃车辆，一边燃放鞭炮，顿时浓烟四起，现场混乱开始升级。指挥部派武警维持秩序，但围观群众太多，场面无法控制。,19时05分，不法分子开始袭击现场武警，6名武警被石块砸伤。赶来灭火的消防车，不但消防栓被抢，车子也被推离现场十余米。,19,时,25,分，派出所电源被切断，不法分子向室内扔放鞭炮，实行打砸并纵火。,19,时,40,分，停放在翠柏路上的一辆宣传车和一辆警车同时被点燃 。,20,时,03,分，不法分子开始围攻附近的东华东超市，他们破门而入进行哄抢。,3,个多小时以后，超市被洗劫一空。,处置过程：下午18时，指挥部在市公安局指挥中心成立。池州市长谢德新等市领导紧急磋商，形成方案：加大宣传攻势，疏散不明真相的群众；鉴于池州警力严重缺乏，请示省公安厅调集警力紧急增援；部署调查取证工作等。,21时许，副省长、市委书记何闽旭后来得知，事发时何正在与情妇在池州九华山，后因事态紧急向情妇告假赶到池州传达王金山省长特别指示：要尽快疏散人群，严防不法分子继续作案，同时做好调查取证工作，严厉打击不法分子。,23时，省公安厅厅长崔亚东赶到指挥部，简短听取汇报后，指示：果断采取措施，控制局面。,23时40分，700多名警力冒雨开赴现场，局面迅速得到控制。几名涉嫌人员被公安部门当即抓获。,应急管理的使命,将突发事件消灭于萌芽状态有效地预防，充分地准备,突发事件发生后，实现影响的最小化快速地处置，妥善地恢复,预防为主，防救结合,?应对法?第5条规定：突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原那么。,海恩法那么,国际平安科学领域里，有一条“海恩法那么：每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆，而这些征兆的背后又有1000个事故隐患。,突发事件应急管理要以预防为主，实现关口前移。,突发事件的分类,自然灾害：水旱灾害，台风、暴雨、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等。,事故灾难：包括民航、铁路、公路、水运等重大交通运输事故，厂矿企业、建设工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大平安事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以及通讯、信息网络、特种设备等平安事故，核与辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等。,公共卫生事件：包括突然发生，造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病如鼠疫、霍乱、肺炭疽、传染性非典型肺炎等疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件。,社会平安事件：包括重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件、经济平安事件以及规模较大的群体性事件等。,国务院列出15分类，98种,自然灾害,全球气候变化报告,联合国政府间气候变化专门委员会在1990年发表的首份全球气候评估报告中，IPCC向人类警示了气温升高的危险。这份报告推动了联合国环境与开展大会1992年通过?联合国气候变化框架公约?简称?框架公约?。?框架公约?是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放、以应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约。,在1995年的第二份报告中，IPCC认为，“证据清楚地说明人类对全球气候的影响。这份报告为?京都议定书?1997年得以通过铺平了道路。?京都议定书?要求主要工业兴旺国家要在2021年到2021年期间将温室气体排放量在1990年的根底上平均减少5.2%。,在2001年的第三份报告中，IPCC表示，有“新的、更坚实的证据说明人类活动与全球气候变暖有关，全球变暖“可能由人类活动导致。“可能表示66%的可能性。,联合国政府间气候变化专门委员会2月在巴黎发表了第4份全球气候变化评估报告摘要，这份报告综合了全世界科学家6年来的科学研究成果，报告称全球气候变暖已是“毫无争议的事实。过去50年全球平均气温上升“极可能与人类使用石油等化石燃料产生的温室气体增加有关，报告说，“极可能意味着可能超过90%。,全球气候变暖的影响,全球气候变暖将引起降水变化，水资源供需矛盾突出。如果地球温度上升4摄氏度，全球就有30多亿人缺水。,热带风暴和飓风等天灾加剧，次数和强度增加。,两极冰雪融化，海平面上升，岛国命运堪忧。,夏季热浪频繁。如果地球温度上升3摄氏度，北美地区遭受热浪袭击的次数将增加3到8倍。,生物链被打乱，一些动物向南或向北迁徙后，当地生物链紊乱，不利于林业或渔业开展。,传染病肆虐，许多通过食物、昆虫或水传播的疾病蔓延，对贫困地区的人口影响尤其大。,经济开展受到影响，20世纪90年代比50年代，全球发生的重大自然灾害多5倍，年均经济损失从60年代的40亿美圆上升到90年代的290亿美圆。,国际稳定局势受到挑战。俄罗斯、加拿大与美国对北冰洋地区的争夺。,北极争夺战,科学家估计，由于气候变暖，北冰洋上的冰正在以每年,3%,的速度融化，也就是说在五十到一百年间，北冰洋可能将会完全没有冰山的遮挡，航运、渔业和石油天然气开发将畅通无阻。通过俄罗斯边境的水域,如果没有冰山阻挡,将成为从欧洲通往美洲和亚洲的最短通道。,重要航运水道、石油能源、稀有金属，全部都是国与国之间竞逐的战略资源，美、俄两个强国固然虎视眈眈，就算一向以温和见称的加拿大、挪威及丹麦也在磨拳擦掌，随时主动出击。,莫斯科时间8月2日9时28分北京时间13时28分，奇林加罗夫及国家杜马议员格鲁兹杰夫等人首先乘“和平1号深海潜水器从北极点开始下潜。21分钟后，第二批科考队员乘“和平2号潜水器开始下潜。潜水器由停泊在北冰洋洋面的俄罗斯“费奥多罗夫院士号科考船释放入水。科考队由俄知名北极专家、国家杜马议会下院副主席奇林加罗夫率领。俄罗斯在洋底插上了一面钛合金制造的俄罗斯国旗 。,美国海岸警卫新闻机构宣布的消息称，美国海岸警卫队的“希利号(Healy)重型破冰船将于8月6日驶出西雅图海港(华盛顿州)，开赴北冰洋进行北极科考。,加拿大总理斯蒂芬哈珀7月宣布将建造6艘至8艘破冰巡逻船，加强对北极地区的领海与岛屿的海防保卫工作。这一方案预计将耗资71亿美元。紧接着，加拿大宣布派出海岸警卫队的驱逐舰一艘、海军船只与潜艇各一艘，以及战斗机等飞机前往北部弗罗比舍湾、哈得孙海峡和戴维斯海峡参加扫毒与预防环境灾难训练，这项行动代号“纳努克行动，耗资300万美元。8月8日，哈珀北上前往加拿大北极地区，亲自为加拿大争夺北冰洋的努力造势。,事故灾难我国平安生产监管体制的沿革,方案经济时期，国家监察、行业管理、企业负责、群众监督、劳动者遵章守纪。国有和集体企业内部设立职能机构，负责日常平安生产管理；群众团体参与；产业工人具有主人翁责任感。,1998年，国务院机构改革，将劳动部改组为劳动与社会保障部。平安生产监管职能主要移交给国家经贸委，成立平安生产局。,1999年，由于煤矿事故多发，国家煤炭工业局加挂国家煤矿平安监察局的牌子。,2000年，撤消国家经贸委的9个国家局，组建国家平安生产监督管理局，与国家煤矿平安监察局“两块牌子、一个机构，仍为委管局。,2001年，成立国务院平安生产委员会及其办公室，办公室牌子加挂在国家平安生产监督管理局。,2002年，国家平安生产监督管理局为国务院直属机构。,2005年，国家平安生产监督管理局升格为国家平安生产监督管理总局。,我国平安生产管理中的主要问题,监管责任不落实。1涉及矿山、交通、铁路、民航、卫生、旅游、建筑等诸多部门，权力分散，不易协调，部门之间扯皮；2监管客体多，特别是数量众多的非公有制小企业；3执法不严，以罚代管，重罚轻管,监管中的地方保护主义，地方政府有追求经济利益的冲动,平安风险与收益不对称：暴利；事故风险小；进入门槛低,监管信息不对称：经济活动主体多元化，范围扩大化，行为市场化，官煤勾结.2006年,山西左云5.18特大矿难,负责煤炭生产的县人大主任是矿长的兄弟.,平安投入的经济性：硬投入，软投入,其他问题：中国95%都是井工矿，美国60%以上是露天矿；中国46%的矿井都是高瓦斯矿，一半以上有自然发火倾向；中国缺油、少气、富煤,我国平安生产管理中的博弈,目前,我国的平安生产事故率是美国的100多倍,是印度、南非、波兰的10多倍。,中央政府以人为本的平安理性/地方政府的经济理性,地方政府的平安理性/企业的经济理性,企业的经济理性/工人的生存理性,公共卫生事件传染病与国家平安,疾病比起战争对人类生命构成的威胁更大；,如果放任自流，疾病将会削弱政府“守夜人的作用，降低政府存在的合法性，影响政府功能的正常运行；,疾病将削弱国家平安及人类平安所依赖的经济根底；,疾病对国家的社会秩序、运行及心理将会产生严重的负面影响；,传染病的传播可能会导致地区的不稳定；,疾病是生物战或生物恐怖主义的工具，威胁国际平安。,20,世纪大流感,1918年的“西班牙流感发端于堪萨斯州的芬森兵营，后美国参加第一次世界大战的远征军将流感病毒带到欧洲战场，传染给英、法等国军队，并蔓延至全球各地，因病致死人数比战争致死人数还要多，美国死亡50万人；,1957年的“亚洲流感在短短的8个月内扩散到全球，美国未能幸免；,在1968年的“香港流感中，参加越南战争的美军将流感病毒带回美国，扩散至整个美洲;,1976年，美国新泽西州还爆发了猪流感，大约200人被感染，1人死亡。这些经历至今还令美国人心有余悸。,美国面临的流感挑战,美国虽然拥有先进的医疗技术、公共卫生设施，可每年因流感而住院的人数超过,20,万，直接或间接死于流感的人数大约在,3.6,万人，所造成的经济损失达,100,亿美元之多。,美国预测，下一次大规模流感将会分不同的波次在全世界爆发，每一波次持续数月，估计会使,20,万到,200,万美国公民丧生。,社会平安事件,南航恐怖袭击未遂案,拉萨骚乱,奥运安保,北京是中国的首都，全国的政治、文化中心，著名的古都，国际化大都市，肩负着“四个效劳的重要职能。,位于北京市西北部的昌平区是首都的中郊区,最南端距市中心仅10公里,素有“京师之枕的美誉。,昌平还是2021年奥运会铁人三项、公路自行车赛的举办地和旅游效劳区，安保责任重大。,奥运安保：保证奥运赛事的顺利举办，又不能影响城市正常运行；加强应急响应能力，又不能将北京变成“警察社会。,突发事件的分级,?应对法?第3条：按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。,特别重大I级，红色，后果特别严重，影响超出本省可控制，需要国务院统一领导与协调。,重大II级，橙色，后果严重，需要省级政府协调,较大III级，黄色，后果比较严重，影响范围超过县政府应对能力，需要动用市政府力量控制。,一般IV级，蓝色，影响局限在社区和基层，可被县区政府控制。,分级标准：性质、严重程度、可控性和影响范围等因素,分级是动态的。,事发时，由于不确定性，很难确定公共危机的等级。实践中，往往“宁可信其有，不可信其无。,突发事件的特点,突发性,紧急性,不确定性,危害性,叠加性,扩散性,应急管理的四个阶段,减缓Mitigation ：指减少影响人类生命、财产的自然或人为危险，如实施建筑标准、推行灾害保险、管理土地的使用、公布平安法规等 。(第19条城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和根底设施建设，合理确定应急避难场所。),准备(Preparedness)：指开展应对各种突发事件的能力，如制订应急运行方案、建立预警系统、成立应急运行中心、进行灾害救援培训与演练等,响应(Response)：指灾害发生的事前、事中与事后采取行动以挽救生命、减少损失，如激活应急方案、启动应急系统、提供给急医疗援助、组织疏散与搜救等 。,恢复(Recovery) ：既指按照最低运行标准将重要生活支持系统复原的短期行为，也指推动社会生活恢复常态的长期活动，如清理废墟、控制污染、提供灾害失业救助、提供临时住房等。,四个阶段构成应急管理的完整周期，是一个循环过程。,应急管理的主要环节,减缓,:,危险识别,风险评价,危险控制,准备：预案编制,应急预警,应急培训,应急演练,响应：情况分析,预案实施,救援行动,事态控制,恢复：影响评估,清理现场,常态恢复,预案评审,事前,（预防、预测预警）,事中,（响应）,事后,（恢复）,事前,（准备）,事前,(,减缓,),应急管理,预防,救援,应急管理的原那么,预防为主、防救结合的原那么；,以人为本、生命第一的原那么先救人，后救物；,平安效益与经济效益兼顾的原那么；,社会发动、适当补偿的原那么；,军民结合、平战结合的原那么；,信息公开、宽严适度的原那么；,快速反响、依靠科学的原那么。,特别强调一:以人为本的原那么,第11条：有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应中选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。,行政合理原那么：行政行为在形式合法的前提下，应当尽可能合理、适当和公正,自由裁量权的存在和自由裁量行为有可能会给相对人造成损害，必须以行政合理原那么加以制约，以保护公民、法人和其他组织权益的措施。,重庆开县井喷,2003年12月23日，位于重庆高桥镇的中石油川东北气矿罗家16H井发生特大井喷，243人中毒死亡，1万多人受伤，4万多人紧急疏散，受灾人口达9万余。直接经济损失926271万元。,井喷失控后，指挥决策严重失误，没有对放喷管线实施点火，大量含有高浓度硫化氢的有害气体喷出。,思考：经济利益与公共平安？,特别强调二:适当补偿的原那么,第52条：履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供给生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共效劳的组织提供相应的效劳。,第12条：有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。,宪法第13条第3款：国家为了公共利益的需要，可以依照法律对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。,物权法第44条：因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限可以征用单位、个人的不动产或者动产。,特别强调三:军民结合的原那么,?应对法?第14条：中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作。,?军队处置突发事件总体应急预案?规定军队处置五类突发事件：处置军事冲突突发事件，协助地方维护社会稳定，参与处置重大恐怖破坏事件，参加地方抢险救灾，参与处置突发公共平安事件。,?军队参加抢险救灾条例?,军队主要担负五项任务：,解救、转移或者疏散受困人员；,保护重要目标平安；,抢救、运送重要物资；,参加道路桥梁、隧道抢修、海上搜救、核生化救援、疫情控制、医疗救护等专业抢险；,排除或者控制其他险情、灾情。必要时，军队可以协助地方人民政府开展灾后重建等工作。,第二局部 应急管理的开展历程,“一案三制建设历程回忆,我国应急管理存在的问题与完善措施,北京市应急管理体系的建设,2003,年,2003年4月13日，全国防非工作会议上，温家宝提出：沉着应对，措施果断；依靠科学，有效防治；加强合作，完善机制。,2003年4月14日，温家宝主持国务院常务会议，提出建设突发公共卫生事件反响机制：中央统一指挥，地方分级负责；依法标准管理，保证快速反响；完善检测体系，提高预警能力；改善根底条件，保障持续运行。,2003年9月，全国政协办公厅向中办、国办报送?关于我国城市应急机制建设中的问题及对策的调研报告?，周永康、华建敏同志作了批示。报告提出了省市应急指挥机构建设的三种模式：,张家口、广州、佛山模式：依托市公安局；,深圳模式：依托市委、市政府办公厅；,南宁模式：新建机构。,2004,年,2004年3月25日，国务院办公厅在郑州市召开“局部省市及大城市制订完善应急预案工作座谈会 ，确定把围绕“一案三制开展应急管理体系建设，制定突发公共事件应急预案，建立健全突发公共事件的体制、机制和法制，提高政府处置突发公共事件能力，作为当年政府工作的重要内容。,2004年5月22日，国务院办公厅下发?省区、市人民政府制定和修订突发事件应急预案框架指南?，要求各省区、市于当年9月底以前完成并上报国务院。,2005,年,2005年1月26日，国务院常务会议审议并原那么通过?国家突发公共事件总体应急预案?；4月17日，以国发200511号文件正式下发。,2005年3月23日，中央军委召开“军队处置突发事件应急指挥机制会议；6月7日，国务院、中央军委公布?军队参加抢险救灾条例?，从7月1日起实施。,2005年7月22日，国务院在京召开“全国应急管理工作会议，会议要求各地成立应急管理机构。这次会议标志着我国应急管理工作进入了一个新的历史阶段。,2005年12月，国务院成立应急管理机构，即国务院应急办国务院总值班室,履行应急值守、信息汇总和综合协调的职能。,2006,年,2006年4月，国务院出台了?关于全面加强应急管理工作的意见?，提出了加强“一案三制工作的具体措施。,5月，国务院第138次常务会议原那么通过了?突发事件应对法草案?；,9月，在南京扬子石化召开了中央企业应急管理和预案编制工作现场会，推动应急管理“进企业工作；,12月31日，国务院应急管理专家组成立。,2007,年,2007年5月，在浙江诸暨召开全国基层应急管理工作座谈会。,2007年8月30日，?中华人民共和国突发事件应对法?由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，2007年11月1日起实施。,中国应急管理现状,应急预案体系根本形成；,应急管理体制初步建立：分类管理，分级负责，条块结合，属地为主,应急管理机制不断完善：统一指挥，反响灵敏，协调有序，运转高效,应急队伍体系初步形成：以公安、武警、军队为骨干和突击力量，以防汛抗旱、抗震救灾、森林消防、海上搜救、铁路事故救援、矿山救护、核应急、医疗救护、动物疫情处置等专业队伍为根本力量，以企事业单位专兼职队伍、应急志愿者为辅助力量。,应急保障能力切实加强；,法制建设继续推进。,中国应急管理预案体系,?应对法?第17条：应急预案制定机关应当根据实际需求和情势变化，适时修订应急预案。,应急管理预案体系：总体，专项，部门，地方，企事业单位，大型会展及文化体育等重大活动,截至2006年底，全国共制订各级各类预案130多万件，根本上覆盖了常见的各类突发公共事件；所有的省级政府、97.9%的市级政府和92.8%的县级政府，都已编制了总体应急预案，同时还因地制宜地编制了大量专项及部门预案；所有中央企业都完成了预案编制工作。,但是，以下几点必须注意：,应急预案不是万能的，没有预案是万万不能的。,应急预案不是免责条款，它应该与案例库、应急培训与演练相结合。,应急预案不是千篇一律的，它应该因地制宜，具有个性化因素，特别是要根据风险评估的结果编制和修改应急预案。,应当是开放的，随着应急管理实践的开展而不断地得到修改和完善。,应急预案的制订意义,有助于识别潜在突发公共事件，了解突发事件的发生机理，明确应急救援的范围和体系，使突发事件的应急预防、预警、财务保障等工作有章可循,有利于对突发事件及时做出响应和处置、,有利于防止或防止突发事件扩大或升级，最大限度地减少突发事件造成的损失,有利于提高全社会的居安思危、积极防范社会风险的意识。,应急预案编制的原那么,以人为本，减少危害,居安思危，预防为主,统一领导，分级负责,依法标准，加强管理,快速反响，协同应对,依靠科技，提高素质,中国的应急管理体制特点,?应对法?第4条规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。中国的应急管理体制特点：,统一领导：在突发事件应对处理的各项工作中，必须由各级人民政府统一领导，成立应急指挥机构，对应对工作实行统一指挥。,综合协调：综合协调人力、物力、技术、信息等保障力量，形成统一的突发事件信息系统、统一的应急指挥系统、统一的救援队伍系统、统一的物资储藏系统等，以整合各类应急资源，形成各部门协同配合、全社会广泛参与的联开工作局面。,分类管理：不同类型的突发事件产生原因、表现方式、涉及范围等各不相同，在统一领导体制下还应实行分类管理。依托专业部门进行专业处置。,分级负责：各类突发事件的性质、涉及的范围、造成的危害程度各不相同，不同级别的突发事件需要动用的人力和物力是不同的，分级负责。,属地管理为主：有利于迅速反响、及时处理。,中国应急管理机制的原那么,党的十六届四中全会提出，要建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反响灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共平安和处置突发事件的应急机制。,应急体制具有一定的刚性，应急法制建设具有一定的程序性，应急机制那么具备灵活性，因而是应急管理工作的重中之重。,应急法制建设,必要性：政府应急管理的行为依据。迁移、征用物资、隔离等强制性手段必须有合法性根底。在紧急状态下，权力更容易被滥用，公民的权利更容易受到侵犯，应急法制发挥限制和保障作用。,1998年10月5日我国签署的?公民权利和政治权利国际公约?规定了三个原那么：1. 比例原那么：对人权的克减是有限度的，紧急状态下必需的；2. 非克减原那么：生命权，酷刑和奴役豁免权，刑事追诉豁免权；3. 非歧视原那么：种族、性别等不能成为克减人权的理由。,我国已经出台?突发事件应对法?，既保障紧急行政权、维护公共秩序，又保障公民的根本人权、维护公众自由。,我国应急管理存在的主要问题,我国站在国家平安与公共平安的高度、出台一部标准应急管理行为的综合性、纲领性法律?应对法?，需要认真贯彻、执行。,由于重大突发事件具有复杂性、连带性、严重性、不确定性等特点，以单一灾种为调整对象的部门单行立法不能适应我国应急管理从“单灾种向“全风险模式转变的需要，也不能为各类重大突发事件的应对提供足够的合法性依据。,由于现有行政体制的特点，重大突发事件应对过程中的部门分割、条块分割现象严重，职责界定不清，应急协调不力，资源整合能力与快速反响能力有待进一步的提高。这导致了一系列的消极后果：1应急信息设备、技术先进，但相关部门之间的信息共享缺乏、沟通不畅，影响了应急决策的效率。,2消防、公安、医疗、矿山、海上搜救等专业救援队伍之间及其与非专业救援队伍之间的合作、协同水平低，没有到达一专多能、专兼结合的目标。,3应急物资分部门、分地区、分灾种储藏，缺少统筹安排，既不利于集中使用、统一调配，又造成了重复储藏的现象。,我国重大突发事件应对没有突出“风险管理的理念，存在着明显的“重救轻防倾向。这主要表现在：,1我国不仅缺少科学、合理的综合性风险指标评价体系，也缺少必要的预防风险、排减风险和转移风险的机制。,2尽管我国各级政府就重大突发事件制订了一系列的应急预案，但由于应急演练的频度与力度不够，应急预案的可操作性和有效性尚且需要检验。,3各级财政应急准备金制度还需要进一步的完善，应急工作经费的保障力度不够。,我国政治发动能力强、社会发动能力弱，尚未建立起一个能够有效组合政府、市场和第三部门各种力量应对重大突发事件的社会发动机制，没有形成网络状的应急管理体系。,1企业、NGO、NPO、公民志愿者组织的参与程度低，存在着单纯依赖政府应急的倾向，未实现应急主体多元化，更没有结成各级、各类的应急伙伴关系。,2社会的公共平安意识淡薄，公众在重大突发事件中不仅容易产生恐慌情绪、继而引发踩踏等次生和衍生灾害，也缺少必要的逃生避险常识和根本的自救与互救能力。,3国防发动已形成完备的体系，但其应急功能尚未得到充分的开发。,我国重大突发事件应对机制的合作性欠缺。这主要表现为：1应急管理部门与媒体缺少合作，信息披露制度不健全，不利于传播权威信息、控制谣言和流言、稳定公众情绪、防止社会恐慌。,2应急决策部门与专家缺少长期、稳定的合作关系，导致“外脑作用受到限制，应急决策的科学性、可行性减弱。,3军民合作潜力需要深入开发，特别是军事技术在应对重大突发事件中的应用价值极大。,4相邻省市的应急区域合作尚未全面展开。,5应急管理的国际合作有待加强，中国在参与国际非传统平安合作的同时，应注重借助国际资源为我所用，提高重大突发事件应对的效能。,我国重大突发事件应对机制的善后措施不到位，削弱了社会的恢复能力。这主要表现在两个方面：,1损失补偿机制不健全，社会保障与保险行业的作用没有得到充分发挥；,2重视经济损失的恢复，无视对灾民及遇难者家属的心理干预。,完善我国应急管理的措施,普及、宣传、推广?紧急状态法?，完善重大突发事件应对的法律保障机制，夯实应急管理的法律根底。,为了形成统一指挥、反响灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，将拥有应急职能的相关政府部门整合起来，在中央政府体系中成立一个独立的专门性应急常设机构，统一协调重大突发事件的应对。,在应对重大突发事件的过程中，切实贯彻“预防为主的原那么，突出“风险管理的内涵，力争使诱发重大突发事件的风险因素消失于无形之际。,昌平区成功经验:一是开展风险源普查。在昌平区防震减灾工作领导小组办公室的统一协调下，各镇街道及相关部门对辖区内人口、财产、房屋和重点单位、易产生次生灾害的部位进行风险普查。二是在强化了建筑工程工程抗震设防的管理工作，对昌平新城地震小区进行了平安规划，并在新农村规划与建设的过程中表达平安的原那么。,应急协调联动案例,昌平区地震局与中国地震局预测研究所十三陵中心台、中国地震局地壳应力研究所昌平台、北京市地震局昌平台建立了协调联动的工作方式，对科研技术和监测数据实行共享，建立了地震预测会商通报制度，推动了监测预报、震灾防御、应急救援三大工作体系的建设。,此外，昌平区地震局震情研究室吸纳区水务局、气象局各一名业务素质高、专业能力强的工作人员充实研究队伍，加强了区域内地震监测资源的整合，提高了地震监测预警能力。他们的主要职责是：根据昌平区地下水位、水质、降雨量、气象云图、气温、气压等指标的变化，分析、研究震情。,还有，昌平区地震局与区平安生产监督局合作，成立区平安生产领域防震减灾领导机构和组织机构，并下发有关文件，要求各镇人民政府和街道办事处成立相应的领导机构和管理组织，监督企业编制地震应急预案及与地震相关的平安生产事故应急预案。,由于昌平区应急救援队队长多为各镇武装部干部兼任，昌平区地震局与区武装部合作，在武装部干部培训的过程中参加地震应急知识与技能的学习内容。,昌平区防震减灾工作领导小组与昌平区科学技术委员会、昌平区妇女联合会于2005年联合开展防震减灾知识进农村、进社区、进家庭活动,在区委确定的北七家镇名流花园社区、回龙观镇云趣园社区、南口镇南厂东社区等10个创立和谐社会试点单位推动防震减灾知识进万家活动，通过村民居民会议、村民居民小组活动、村民代表联系户等制度，为昌平构建完善的防震减灾体系发挥了重要的作用。,随着我国政府从全能政府向有限政府的转变，重大突发事件的应对必须引入公共治理的理念，建立有效的社会发动机制，使企业、非政府组织、非赢利组织及公民个人能够有序地参与到应急管理中来，形成多元主体应急的局面。,针对我国重大突发事件应对机制合作性欠缺的弱点，建议密切应急管理部门与媒体的合作关系、应急决策部门与智库的关系、应急管理中的军民关系、应急管理的区域及国际合作关系。,加强重大突发事件的善后恢复工作，增强社会恢复能力。,北京市应急管理的体系建设,组织体系：13个专项指挥部，18个区县应急办,预案体系：65200个预案,信息报送体系：坚持“三敏感与“四早原那么,技术支撑体系;,社会发动体系：以“四进入为核心,正在建设的综合保障体系,北京市应急管理体系,北京市应急管理 “3+2+1 体制：,“3是指：市级应急管理机构、市属13个专项应急指挥部、区县应急管理机构 ；,“2是指：以110为龙头的紧急报警效劳中心；以12345为主的非紧急救助效劳中心，于2007年5月15日开通。,“1是指: 社会发动体系,基层应急管理体系。,首都体制: 首都突发公共事件应急委员会。,北京市突发公共事件应急委员会办公室,(,市政府总值班室 市应急指挥中心,),现场指挥部,区,(,县,),应急委,应急指挥中心,专项应急指挥部,临时应急指挥部,专家参谋组,市紧急报警,效劳中心,市人防工程事故应急指挥部,市反恐和刑事案件应急指挥部,市消防平安应急指挥部,市交通平安应急指挥部,市城市公共设施事故应急指挥部,市建筑工程事故应急指挥部,市森林防火应急指挥部,市重大动物疫病应急指挥部,市突发公共卫生事件应急指挥部,市电力事故应急指挥部,市防汛抗旱应急指挥部,北京市突发公共事件应急委员会,市地震应急指挥部,市生产平安事故应急指挥部,市非紧急救助,效劳中心,北京市应急管理组织体系,应急管理综合保障体系,救援队伍,应急物资,避难场所,应急资金,应急通信,其他,应急救援队伍建设的法律依据,第26条：县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍。人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。,县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。,县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。,第36条：国家鼓励、扶持具备相应条件的教学科研机构培养应急管理专门人才，鼓励、扶持教学科研机构和有关企业研究开发用于突发事件预防、监测、预警、应急处置与救援的新技术、新设备和新工具。,第27条：国务院有关部门、县级以上地方各级人民政府及其有关部门、有关单位应当为专业应急救援人员购置人身意外伤害保险，配备必要的防护装备和器材，减少应急救援人员的人身风险。,应急救援队伍建设,强化公安、武警和军队等骨干队伍应急能力建设,加强专业队伍处置能力建设：可以依托大型国有企业专业应急队伍，配备大型、特种救援救生设备。,推进企事业专兼职应急队伍建设,加强专家队伍建设,开展应急志愿者队伍,提高专业队伍与非专业队伍合成应急、协同应急的能力。,昌平区应急救援队伍与防震减灾志愿者队伍,昌平区防震减灾工作领导小组印发了?关于建立镇街道防震减灾应急救援队伍和村社区防震减灾志愿者队伍的通知?，建立防震减灾应急救援队伍18支，共1085人，队长多为武装部干部兼任；防震减灾志愿者队伍389支，共11762人。各镇街道均建立了一支防震减灾应急救援队伍，村社区各建一支防震减灾志愿者队伍，并配发了统一的标志和服装。,昌平区防震减灾工作领导小组昌平区地震应急指挥部负责地震灾害应急救援队伍和镇街道地震灾害应急救援队、村社区志愿者队伍的组织与协调。,应急救援队伍的演练,第28条：中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织应当有方案地组织开展应急救援的专门训练。,第29条：县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练 。,居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练,应急物资,第32条：国家建立健全应急物资储藏保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储藏、调拨和紧急配送体系,设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储藏制度。,县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。,第52条：履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当组织协调运输经营单位，优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员。,应急避难场所,第19条：城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和根底设施建设，合理确定应急避难场所。,北京目前避难场所28个，仅能容纳140万人,昌平区政府将地震应急避难场所纳入“迎奥运环境整治折子工程，并方案近年内在重要生命线工程和人口密集的地区建设11个应急避难场所。目前，昌平区已经建成了亢山广场地震应急避难场所。它是北京市郊区区首个地震应急避难场所，内设应急指挥、应急供电、应急供水、应急篷宿、应急医疗、应急仓库、应急厕所等完备的设施，可以满足全区各类突发事件应急避难、紧急疏散的需求。不仅如此，昌平区还统筹规划，使娱乐设施与应急避难场所建设齐头并进、同步进行，如将应急避难场所建设纳入永安公园的规划和建设内容。,应急资金,第31条：国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费 。,第35条：国家开展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。,我国预算法规定：各级政府预算应当按照本级预算支出额的1%-3%设置预备费，用于当年预算执行中自然灾害开支及其他难以预见的特殊开支。,?国家总体应急预案?：各级财政部门要按照现行事权、财权划分原那么，分级负担公共平安工作以及预防与处置突发公共事件中需由政府负担的经费，并纳入本级财政年度预算，健全应急资金拨付制度。,应急通信,第33条：国家建立健全应急通信保障体系，完善公用通信网，建立有线与无线相结合、根底电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统，确保突发事件应对工作的通信畅通。,应急产业化,第三局部 ?突发事件应对法?,起草经过,意义,思路,宗旨,中华人民共和国主席令第六十九号,?中华人民共和国突发事件应对法?已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2007年8月30日通过，现予公布，自2007年11月1日起实施。,?应对法?框架,共七章，70条,总那么,预防与应急准备,监测与预警,应急处置与救援,事后恢复与重建,法律责任,附那么,?应对法?的起草经过,突发事件应对法曾以,紧急状态法,的名称列入十届全国人大常委会立法规划,自,2003,年,5,月起，国务院法制办成立起草领导小组，着手本法的起草工作,2005,年,3,月，国务院第,83,次常务会议讨论和草案。根据此次会议精神，对草案进行了进一步的修改，并将法名改为突发事件应对法。,宪法规定的紧急状态和戒严法规定的戒严都是应对最高程度的社会危险和威胁时采取的特别手段，实践中很少用。即使出现需要实行紧急状态的情况，也完全可以根据宪法、戒严法等法律作出决定。,突发事件与紧急状态的区别,第六十九条发生特别重大突发事件，对人民生命财产平安、国家平安、公共平安、环境平安或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。,紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。,紧急状态是指突发性的现实危机或者预期可能发生的危机，在较大的空间范围