单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,2019-1-14,201,8,信访浅谈,汇报人：於祥华,目 录,CONTENTS,Part,1,Part,2,Part,3,Part,4,何为信访,信访条例简析,信访问题分析,国土系统解决信访问题的思考,Part1,何为信访？,一、基本含义,二、产生历程,三、信访特点,四、信访方式,原则,定义,特色,一、基本含义,属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合。,原则,定义,特色,信访，是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。,除法律以外的又一种解决问题的办法，是一种比较直接的利益表达形式。但是，由于信访的有关信息一般要经过信访办公室工作人员的筛选，然后递交给有关领导、有关机关，所以从这个意义上来讲，也是一种间接的利益表达方式。,二、产生历程,信访自古以来就是中国的一种社会现象,秦朝设,公车府,汉朝建立,“,诣阙上书,”,制,唐朝设,“,匦使院,”,宋朝设,理察院,明清设,通政司,政权不巩固，群众不信任政府，上访不多,政权巩固，政府担负社会管理职责。群众信任政府，上访多了。,社会动荡,社会稳定,推究其意，原是伸冤者敲击肺石，然后站在它的下面三天三夜，最后，官员才肯见申冤者。而之所以做成肺的形状，沈括认为是为了便于垂挂。当然，古人往往喜欢象征，所以，肺主声音，声音用以表达冤情。而颜色赤红，则是“使（上告者）赤心不妄言”。,周礼,秋官,大司寇载，周朝“以肺石达穷民”，朝廷门外设赤石，民有不平，可击石鸣冤。若地方官不上报，伸冤者可在肺石站三日，然后由士听取冤情，上报周王和六卿，并对地方官治罪。因石形如肺，叫“肺石”。这是周朝着名的“肺石制度”。,二、产生历程,二、产生历程,第一阶段,建国之初的政治动员型信访（,1949-1956,）,.,信访主要面对政权建设和经济建设中存在的新老问题,面对党,内出现的官僚主义现象,通过信访这种动员形式,极大地调动了群众的政治热情,团结和凝聚了各界力量,对党和政,府的工作形成了有力的监督和帮助。,第二阶段,政治运动中的信访（,1956-1965,）,.,信访工作一直围绕中心问题围绕大事件而转动,这一时期信访制度服从,和服务于政治运动,在不同时期呈现出不同的样态,担负了不同的政治功能。,第三阶段,大动乱及后动乱年代的信访（,1966-1978,）,.,信访受到重大政治事件的影响,反映的突出问题是落实政策。,第四阶段,春风化雨（,1979-1982,）,.,信访在拨乱反正和社会抚慰中起到巨大作用,如春风化雨,给伤痕累累的社会带,来了温暖和希望。,第五阶段,安定团结时期的信访（,1983-1995,）,.,群众信访诉求的事项发生了重大变化,这一时期社会矛盾和纠纷的中,是经济利益问题,.,由于信访高潮的再次出现,催生了信访条例的诞生,信访法制建设取得了实质性突破。,第六阶段,新时期的发展与走向（,1996,年以来）,.,涉法涉诉信访凸显,信访条例修改完善。,信访内容和信访承载的功能的变化,信访的性质也是在不断变化的,.,基于信访制度在新中国发展演变过程中的延续、断裂及超越关系,李宏勃博士将其划分为六个阶段,二、产生历程,中国政府的突出特点，是在大部分民众头上，从中央到乡镇共有五级党政政府（在农村地区有时还包括一级不是政府的政府，那就是村委会、村党支部），城市比农村少一级乡镇政府（直辖市再少一级地市级），但又多一级“单位”。上下级党政政府之间等级地位十分森严，各级政府都是下管一级，形成一个层层向下约束、层层向上负责的“金字塔”式的嵌套机制。这意味着，,中央政府,其实并不能形成真正的,中央集权,，除了少数例外，它只能直接管到省、部级，即使是对比如某省某县的拆迁政策进行纠正，也要通过该省，而该省也须通过该县的上一级政府，即地市级党政政府来具体处理，比如将该县的党委书记和县长撤职。,这个制度逻辑，决定了上一级政府总会鼓励民众提起针对其下级政府的上访，但却不希望民众越过自己到自己的上级政府上访。针对下级政府的上访使得本级政府可以行使约束下级政府的权力，所以上访有时候会对上级政府“,赋权,”赋予它管理下级政府的权力；如果民众越过本级政府上访，却将使本级成为上级政府约束的对象哪怕民众反映的是自己的下级政府，但在上级政府看来，该为此负责的却是本级政府。,这就形成了中国信访制度的一大特色：容许逐级上访，直至上访到中央政府，但反对越级上访。,二、产生历程,任何制度的产生都不是偶然的,虽然制度的创制是人的有意识的安排的结果,但它反映的却是社会的需求,没有需求的供给是不存在的,无论这种需求有多么短暂；同理,即使人为地创造了一种制度,如果社会并没有现实的需求,它也会自生自灭,.,探寻制度的起源是为了更好地了解它、理解它、把握它、运用它、改造它,.,信访制度作为在我国目前仍然有效运行的制度,其产生决不是偶然的,.,从前述可知,为什么法学界甚至信访条例均将信访制度界定为“政治参与和民主管理”的重要形式,这当然有其深刻的历史背景,.,从信访制度形成的背景中,我们可以深切地感受到,为什么在建国初期群众路线会如此凸显,正是因为它“中国特色的一项民主机制”,是收集民情、民意,抵制官僚主义的重要民主机制,.,也许正是在这个意义上,信访制度才会被定义为“政治参与和民主管理”的重要形式。,信访是当代中国社会转型过程中法律与政治深度交合的产物,“,作为一种制度设计,信访机制的设置和运行的政治意义远大于其法律意义,.”,因此信访制度作为替代性的纠纷解决方式被学者称为有中国特色的政法传统,信访制度的思考,三、信访特点,区域高位,在上访者看来，最没有“官官相护”嫌疑的是北京的中央政府。所以，上访的最终目的往往是“千方百计进京城”。据国家信访局统计，,2003,年国家信访局受理群众信访量上升,14%,，省级只上升,0.1%,，地级上升,0.3%,，而县级反而下降了,2.4%.,另外，中央和国家机关受理群众信访量上升,46%,，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长,1,。,这也造成了一个以北京为圆心的上访高发地域。北京周围的几个省份无一例外成为上访大省。山东某地的法官告表示，他们当地有几个村庄由于离铁路比较近，民众去北京很方便，被称为“国务院直属村”，一有什么事，村民便乘坐火车到北京上访，让当地政府头疼不已。河北某县由于与北京相邻，到天安门的距离比到省城的距离还近，预防上访、维护稳定便成为当地政府的头等大事。,三、信访特点,效率量化,向上负责、下管一级的现行政府体制，也决定了位于北京的中央政府实际上并没有处理地方事务的足够信息和组织资源乃至精力。中央政府只能管到省部级。面对潮水一样涌来的进京越级上访者，中央政府实际上难以判断哪些上访者的控诉更真实，而信访者也难以证明自己的问题比别人的问题更重要，需要优先解决。中央政府有时需要派工作组到当地调查，也就是直接获得信息，但实际上中央政府不可能事事都派工作组。只能对下级党委政府考核信访量，从而进入恶性循环。即越是考核量，信访量越大。,三、信访特点,重复上访,对于上级政府来说，上访者所提供的个案材料虽然无法作为直接处理个案的依据，但汇总起来，信访材料还是可以作为发现总体情况的依据。比如，北京市,1995,年信访条例就规定，“综合研究信访情况，及时向本机关负责人和有关部门提供信访信息”是信访工作机构的职责之一。如中央政府发现，强制拆迁已经在地方上成为一个突出问题。,倘若上访者理解了信访制度的这一逻辑，那么，他就会有意识地把自己的个案问题普遍化，以期引起上级领导的重视。以此显示问题的严重程度。国家信访局局长周占顺在,2003,年时指出：“自,1993,年全国群众来信来访总量出现回升以来，已经持续上升了十年。群众会通过重复上访来强调自身诉求的普遍性，来引起领导的重视。,三、信访特点,集体上访,对于集体上访，国务院和各省市自治区的信访条例并不鼓励。比如国务院,1996,年信访条例规定：多人反映共同意见、建议和要求的，一般应当采用书信、电话等形式提出；需要采用走访形式的，应当推选代表提出，代表人数不得超过五人。,2005,年新信访条例也沿用了这一规定：“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过五人。”各省市自治区信访条例也大都沿用了集体上访代表不超过五人的规定。,集体上访的持续增加和日趋严重说明了信访制度又一个错位：上访者的目的是解决个人或群体的具体问题，而上级机关却希望从个别的信访中发现普遍性问题，因为上级机关是政策的制定者，制定或改变政策的依据是普遍性问题，而不是具体问题。上级机关并不是具体问题的解决者，具体问题的解决仍然要通过下级政府。现行信访制度的设计者希望，普遍性问题能够通过一种个别化的形式反映出来，这样反映的时候不会对社会稳定带来太大震动,。,三、信访特点,对重复上访和集体上访现象的思考,上访者在明白了这一点之后，反而容易采取一些反其道而行之的策略。上访者相信，要使自己的具体问题得到解决或者优先解决，必须要采取一定的方式使问题显示出其普遍和严重的一面，而集体上访和反复上访就是一种向政府和社会表明问题普遍和严重的有效手段。一旦一起集体上访的个案得到优先处理，产生的示范效应往往鼓励其他上访者群起仿效。这也和我在实际工作中遇到的情况相符合，群众给我“传授”的上访经验可以用这句话来形象描述了吧“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”。,四、信访方式,1,、办转信,办信、转信结合，,写份信给你。,2,、走访,你我面对面，,千里迢迢来见你。,3,、视频接访工作,隔个屏幕来会面，,我们坐下来谈谈。,Part2,信访条例简析,第一章 总则,第二章 信访渠道,第三章 信访事项的提出,第四章 信访事项的受理,第五章 信访事项的办理和督办,第六章 法律责任,第七章 附则,目录,具体内容我将打开文档讲,Part3,信访问题分析,信访问题分析,信访问题是社会矛盾的特征反应,困惑,思考,答案,信访问题的实质是社会矛盾的特征反映！,改革开放，经济发展，生活改善，信访问题越来越多？,一、信访问题是时代背景的印证,信访问题是时代背景的印证,巨量的事情,有限的时空,发展的,极不平衡,政府推动型现代,化模式的两重性,以人为本,二、信访问题是民生需求不断变化的显现,中国现阶段的社会矛盾,涉及面广,种类齐全,基础民生,百姓切身利益,二、信访问题是民生需求不断变化的显现,1978,1988,1998,2008,100%,50%,48.16%,消费率,二、信访问题是民生需求不断变化的显现,100%,50%,1978,1988,1998,2008,1978,43.15%,投资率,三、信访问题是深层社会矛盾的凸现,表现,信访问题总是以林林总总的单一诉求出现,特征,实际生活中表现出连带性迅速扩张的特征,贵州瓮安事件,甘肃陇南事件,湖北石首事件,2009,年,6,月,17,日至,6,月,20,日，湖北省荆州市石首市发生因酒店厨师涂远高非正常死亡导致的数万群众围观起哄，围堵道路骚乱事件。湖北省省委书记罗清泉、省长李鸿忠已亲赴石首市处置该事件。,2009,年,6,月,20,日夜间至,21,日凌晨，事态已逐渐平息。停放在事发地永隆大酒店内的尸体已送往殡仪馆，围观群众全部散去。,2009,年,10,月,17,日上午，湖北省石首市人民法院对,2009,年,6,月,17,日发生的涂晓玉等聚众扰乱社会秩序案依法公开进行了一审宣判。,三、信访问题是深层社会矛盾的凸现,湖北石首群体事件的简介,中国现阶段的社会矛盾有着广泛的民众基础,调查：改革开放以来受益最多的群体,50%,100%,59.2%,党政干部,55.4%,私营企业主,11.5%,工人,31.4%,农民,社会焦虑现象推波助澜,所谓社会焦虑，主要是指社会成员当中普遍存在着一种紧张不安的心理状态。现在，社会焦虑几乎覆盖了所有人群。无论是人数