,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,#,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,#,第七讲：城市基础设施管理,兼论城市公用事业市场化改革,第一节：城市基础设施概述：,基本概念、特点、作用,第二节：城市基础设施管理概述：,管理原则、机构、融资管理、运营管理,第三节：城市公用事业的市场化改革：,改革原因、改革方式、改革效果和风险、风险防范与控制,第一节：城市基础设施概述,城市基础设施的内涵,城市基础设施的构成,城市基础设施的特点,城市基础设施的作用,一、城市基础设施的内涵,1,、基础设施,“,Infrastructure,”,，原意为,“,基础,”,或建筑物、构筑物的底层结构或下部结构。,19,世纪,40,年代始，西方经济学家把,“,基础设施,”,一词引入经济结构和社会再生产的研究，用以概括那些为社会再生产提供一般条件的行业或部门。,世界银行发展报告,（,1994,年）概括为：,永久性工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务。,包括三类：,一是公用事业：,电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生和排污系统、固体废弃物收集和处理系统；,二是公共工程：,包括大坝、灌溉和道路；,三是其他交通部门：,铁路、城市交通、海港、水运和机场。,2,、城市基础设施：,urban Infrastructure,1985,年,7,月，中国城乡建设环境保护部在北京召开的,“,城市基础设施学术研讨会,”,将城市基础设施定义为,“,既为物质生产又为人民生活提供一般条件的公共设施，是城市赖以存在和发展的基础。,”,城市基础设施：是指为城市经济运行和市民生活提供公共服务的最基本的物质设施，是保障城市生产和生活能够正常运行的前提，是城市赖以生存发展的基础。,在性质上,属于公共物品或准公共物品的范畴，一般由政府负责提供，或是在政府授权和监督的前提下，委托私人部门提供和经营。,3,、与相关概念的关系,（,1,）城市基础设施与市政公用事业：城市公用事业、市政工程设施,市政公用事业：,是指城市人民政府管理的，为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业。主要包括城市供水、排水和污水处理，集中供热，城市道路桥隧，环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等,。,城市公用事业：,主要是指供水、供电、煤气、电信、公共交通等具有自然垄断性质的基础设施，它们在政府管制下可以通过市场机制组织运营活动。这些设施特点是在消费上具有非竞争性，人人都有权利消费这类设施和服务，但,具有消费的排他性,，经营者可以把没有付费者排除在外。,市政工程设施：,主要指道路、桥梁、隧道、下水道等，共同特点是具有消费的无偿性和,非排他性,，不付费者不会被排除在消费之外，因此，单一的市场机制无法实现市政工程设施的有效供给，通常通过财政补偿机制实现投入产出的循环。,城市基础设施包括城市公用事业和市政工程设施,（,2,）城市基础设施与城市公共事业设施、城市公共设施,城市公共（社会）事业设施：,通常指教育、科技、文化、卫生、体育等领域设施及相关部门，通常又被称为城市社会事业。,城市公共设施：,内涵与外延比城市基础设施宽泛，不仅指城市基础设施而且包括城市社会事业设施，如公共的教育文化卫生体育等部门。,城市基础设施是城市各种设施的重要组成部分，其内涵有广义和狭义之分。,狭义的城市基础设施：,又称技术性或生产性基础设施，包括城市公用事业和市政工程设施。与城市社会事业设施一起构成城市的公共设施。,广义的城市基础设施：,和城市公共设施的内涵相同：除了涵盖狭义上的城市基础设施以外，还囊括了城市公共社会事业设施的内容，如科教文卫等无形资产和部门。,本章所探讨的是狭义的城市基础设施。,各种概念关系图,（广义的城市基础设施）,城市公共设施,城市基础设施,（生产性基础设施）,城市社会事业设施,（非生产性基础设施,),城市公用事业,市政工程设施,供水、供电、供热、燃气、,公交、园林、绿化、环卫等,道路、桥梁、隧道和下水道等,公共的教育、科技、文化、卫生和体育等设施,二、城市基础设施的构成,1,、六类设施构成：,（,1,）城市能源设施。,主要包括：城市电力生产和输送系统；城市煤气、燃气、石油、汽油、柴油、液化气生产与供应系统；城市热力生产与供热管网系统。,（,2,）城市给排水设施。,主要包括：城市水资源开发与管理系统；城市自来水生产与供水管网系统；城市污水排放与处理系统；城市中水利用系统；城市雨水排放系统。,（,3,）城市交通设施。,分为对外交通设施与内部交通设施。对外交通设施主要包括铁路、机场、港口、公路和高速公路等。对内交通设施主要包括道路、桥梁、隧道、地铁、高架轻轨、公共交通、出租汽车、停车场、交通安全设备等。,（,4,）城市通信设施。,主要包括：城市邮政和电报网络系统；城市电信网络系统（市话网络、长途电话网络、移动网络、小灵通网络、寻呼网络）；城市数据网络系统（互联网络、电视网络、广播网络）,（,5,）城市环保设施。,主要包括：城市环境美化、绿化、园林、卫生、垃圾收集与处理、环境监测与治理等物质设施。,（,6,）城市防灾设施。,主要包括：城市消防、防洪、防汛、防震、防风、防雪、防空、防沙尘、防地面沉降等物质设施。,2,、三种表现形态,（,1,）物质设施：,城市基础设施的自身物质实体形态。,（,2,）产品或服务：,借助于城市基础设施的运营所生产、提供的有形产品或无形服务。,（,3,）产业和行业：,把城市基础设施的实体、产品或者服务作为经营对象的产业类型和行业类型。如通信产业，自来水行业，集中供热行业，公交行业等称呼。,形态分类的意义：,从不同的层次看城市基础设施的发展水平：投资状况、供给能力、服务水平、效益的好坏等。,三、城市基础设施的特点,1.,公益性与外部性,产品和服务具有公用性和公益性：,从经济学角度看，城市基础设施在本质上属于,公共物品，,它或具有准入的非排他性或消费的非竞争性。这决定了城市基础设施不是也不可能只为个别人、个别单位、个别家庭服务，而是面向整个城市，即为城市社会的生产和再生产提供最一般的物质条件和社会化服务。,较强外部正效应：,为三类产业、城市生产以及市民生活提供了最基础的支撑，其价值远超出了自身的物质载体，并渗入到城市各领域、各行业的发展之中。,2.,生产性,生产性特征，或称商品属性，主要体现在“生产过程”、“产品属性”两方面。,（,1,）从“生产过程”方面来看：目的是满足城市各企业、各群体的生产和生活需求。成为社会再生产的一个部分和环节，构成其直接生产性特征。,（,2,）从“产品属性”来看：城市基础设施建设既消耗了大量的生产资料，融入了大量的物化劳动，又耗费了人的活劳动，其最终产品实际是物化劳动与活化劳动的融合体，因此城市基础设施及其提供的产品和服务具有商品属性。,3.,自然垄断性,人为垄断：技术性垄断（掌握专利技术和相应秘方）、市场垄断（经营扩张、价格联盟、行业规则等）、行政垄断：政府垄断、政府授权垄断等。自然垄断：存在规模经济效应，不适宜充分竞争，否则造成资源浪费。,城市基础设施的自然垄断性：,一是基础设施建设需要支付高额的初始固定成本，这些高额成本基本上变成了“沉淀资本”，短期难以收回，这限制了小规模企业的进入；,二是基础设施的可变运营成本相对较低。基础设施的平均成本和边际成本具有递减性，总是随产量增加而降低，规模越大，生产成本就越低。规模效应意味着基础设施由少数企业集中供给具有经济性和高效率。,4.,长期性与间接性,城市基础设施投资大，生产建设的周期较长，使用期限长久，使用寿命短的十几年，长的超过五十年，甚至上百年。,此外，城市基础设施建设的社会效益、经济效益和环境效益不仅在短期内难以得到反映，而且除了一些有明显经济效益的设施项目可以直接收回建设资金外，大多数基础设施的投资费用是较难从项目运行中直接收回的。,城市基础设施的建设运营主要还是通过为整个城市的发展提供前提条件，从而间接地促进城市其他各项事业的发展。,5.,同步性与超前性,能力形成的同步性：,是指城市基础设施与相关的项目建设必须同时具备使用能力，形成服务合力。城市基础设施过度超前形成能力，就会导致基础设施投资闲置；投资建设滞后则又会影响整体效能的发挥。,规划建设的超前性：,一是时间上的超前，作为城市生存和发展的前提，先行建设；二是容量上的超前，城市不断发展会对基础设施提出更高的要求，而基础设施由于投入规模大、建设周期长、牵扯面大，不宜频繁扩建和变动，因此基础设施必须在城市整体规划的指导下具有前瞻性和超前性。,城市基础设施的建设和管理不应当仅仅停留在适应城市发展需求的水平上，还应当有调控和引导城市发展的意识。,6.,协调性与系统性,城市基础设施是一个复杂系统，不仅要与城市的其他系统相协调，而且基础设施内部的各子系统也应协调一致。,首先，,城市基础设施的建设运营在时间和空间上都要和城市的其他生产建设、生活服务相协调，要与城市的发展保持一定的比例关系。,其次，,作为有机整体，城市基础设施内部的各子系统必须保持一定的比例关系和系统协调性，这样基础设施才能有序运转，发挥综合效益。,三、城市基础设施的作用,1.,是城市赖以生存和发展的基本条件,作为社会生产和再生产的必要条件，城市基础设施是城市各种生产要素聚集的物质基础，是城市赖以存在和发展的基本物质条件。城市每时每刻与外界环境进行物质、信息和能量的交换与循环的基础，是城市各项功能得以发挥的前提。,2.,为城市生产和生活提供最基本物质技术条件与安全保障,先进完备的基础设施为城市经济发展和市民生活提供了良好平台和安全保障。,现代城市发展，对能源、交通道路、邮电通讯等基础设施的依赖不断加强，一次断电能使整个城市生产生活陷入瘫痪状态，并造成严重经济损失。,3.,是城市发挥辐射作用和聚集效用的重要物质载体,城市辐射,区域腹地。作为沟通城市与外界周边的桥梁、纽带，基础设施越完备、越扎实，城市对外的辐射半径就越大，就越能从广域空间吸纳资源与要素，实现更高层次的发展，同时增强对外的辐射带动能力。此外，城市聚集效用依赖于一定城市规模，雄厚基础设施则为城市发展到相当规模提供坚实的物质载体。,4.,是城市经济发展的重要调控手段,选择性地供给城市基础设施，,可缩短城际距离或扩张城市边缘规模，改善人口聚集度过低或区位配置不协调而引起的不经济现象，从而促进城市经济发展；,控制城市基础设施的供给，,能起到抑制城市经济盲目扩张的效果。从城市发展实际看，在不同的阶段城市基础设施供给的数量和方向有所不同，对城市经济的诱导结果自然也就不同。,5.,是城市形象和投资环境的重要构成,城市的基础设施体现着城市的管理者和民众们对城市的定位和理解，反映了一个城市、一个地区的经济、文化发展水平，直接代表了一个城市的形象。,完善健全的城市基础设施能够创造良好的投资环境，成为投资者进行投资决策的重要参考，为城市发展吸引资金和人才。,综上，城市基础设施是城市经济社会发展的主要载体，直接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展。,第二节：城市基础设施的管理,城市基础设施管理是一项复杂的综合性管理活动。它涉及所遵循的理念、基础设施的规划、基础设施建设资金投入的筹措、基础设施建设运营主体及其责任的安排、价格机制以及收益分配方式的确定等。,管理原则,管理机构与体制,管理内容及其管理模式,一、管理原则,1,、社会效益优先，兼顾经济效益（公共性和生产性）,城市基础设施具有公共性，服务对象是城市全体社会，为整个城市的生产和生活服务。这就决定了城市基础设施管理应该把社会效益放在首位，而不能像其他市场主体管理那样以经济效益作为首要目标。,城市基础设施具有生产性，应有偿使用，因此要兼顾经济效益，不仅有利于筹集资金，减轻财政负担，而且能够使人们珍惜城市基础设施，更好的发挥其作用，更重要的是能够激励城市基础设施服务水平的提升。,但要注意，兼顾经济效益的前提是社会效益优先，不能颠倒了主次。,2,、统筹考虑，系统规划（服务的双重性、能力形成的同步性和建设的超前性）,双重性，既为生产服务，又为生活服务。,统筹规划，与城市的生产设施和生活设施相配套，与城市经济和社会发展相协调。正确认识三者之间的比例关系并据此合理规划，而不能与其他城市盲目攀比。,能力形成的同步性和超前性，,为了与生产设施和生活设施同时交付使用，,要在时间上超前建设，在空间上为以后的城市发展留有余地，这也要求合理规划，把握好时间差和空间布局，与经济社会发展相协调，,既不造成浪费，也不制约城市的发展。,3,、加强协调与协作（运转协调性和系统性）,城市基础设施本身就是一个复杂的综合性系统，并且每个单项基础设施也是一个独立的系统。城市基础设施所涉及到的各个部门之间和单项基础设施内部各环节之间互相影响制约。城市基础设施负荷能力的高低、提供产品和服务的质量好坏同各子系统之间和各子系统内部关系是否协调有极大关系。,因此在管理中必须正确处理把握城市基础设施内部各子系统之间关系，加强协调和协作，发挥一加一大于二的综合效益。具体操作中，要在建设时合理规划，在管理中相互合作。,4,、尊重公共属性，合理利用市场机制（公共性、生产性；自然垄断性）,公共性,使政府要求企业保障公众利益，追求最佳社会效益和环境效益，力争以尽可能低的价格提供尽可能好的服务、创造尽可能好的环境。,生产性,要求建设和经营要有经济效益。,自然垄断性,基础上的经营垄断则使企业为了追求利润最大化，总是力争凭借垄断优势以尽可能高的价格来提供产品和服务。另外，垄断本身就容易使企业存在平均主义、效率低下，降低服务水平等潜在的动力。,世界银行：“公用事业具有天然的垄断性，除非它受到调控或管理，否则，私营公用事业经营者就像垄断者一样，限制产量并提高价格，这会给整个经济效率和收入分配带来恶果”,处理二者冲突的策略：不能仅仅加强政府监管，更重要的是在经营中，随着技术条件和手段改善，引入竞争机制，减轻政府财政负担，提高经营效率和服务水平。,二、管理机构和管理体制,1,、专业管理机构。,根据城市基础设施各子系统的职责需要，设置专门政府机构负责城市基础设施某行业、某领域或某环节的具体组织实施、管理监督等工作。如，市政管理局、公用事业管理局、环境保护局、水利局、交通局、邮政局等。管理领域相对狭窄单一，管理专业化水平较高。,2,、综合管理机构。,作为城市政府职能部门，基础设施综合管理机构既对市政府负责，又以上级机关身份对城市基础设施各专业管理机构进行业务指导和综合管理。我国城市主要有城市建设委员会、城市规划委员会以及市政管理委员会。这些部门主要职责是制定相关法规和规划方针，组织实施重大工程设施建设，指导和协调城市基础设施各方面的管理。,3,、其他协调机构。,城市基础设施类型多、行业广、内容复杂，系统性较强。单独的专业管理机构设置容易造成条块分割，项目建设难以统筹、无法衔接，应合理设置一些跨部门、跨行业、跨领域的综合协调机构，在有关制度制订方面，在综合执法方面，在推动系统改革方面加强沟通合作。,三,.,管理内容及其管理模式,城市基础设施管理作为一项复杂的管理活动，涉及基础设施融资管理、基础设施建设管理、基础设施运营管理等多个方面，重点探讨基础设施的融资管理和运营管理。,管理体制（略）,横向一体化,纵向一体化,（一）城市基础设施的投融资管理,城市基础设施融资：,是指政府、企业、个人等融资主体通过多种途径和方式筹集基础设施建设资金的过程，即城市基础设施的建设及日常运营资金从哪些渠道，通过什么方法取得。它涉及城市基础设施建设资金融通的形式、手段和方法 ，旨在维持建设和运营以及缓解资金短缺问题。,投融资的规模和结构：,是城市基础设施建设水平以及特点的集中体现，在一定程度上反映了城市的总体经济实力。,十二五,(2011-2015),预计总投资为,7,万亿。,城市基础设施融资的主体是多元的，融资的渠道和方式也是多元的。,融资主体及融资方式的新认识，从根本上克服了传统上对城市基础设施的狭隘界定，政府不再是唯一主体，财政投入不再是唯一渠道。为市场化改革铺平了道路。,1.,城市基础设施融资的渠道,（,1,）政府投资：,是指政府财政部门作为资金供给者向基建资金需求部门提供资金的形式和方法。,预算内投资、特种税费融资是城市基础设施政府融资的主要方式。,尽管城市基础设施的融资渠道呈现出多元化的趋势，但是主体基础设施的公益性决定了政府投资仍是重要投资渠道。,（,2,）银行融资：,是指各类金融机构（包括政策性银行和商业银行）作为资金供给者向基建资金需求部门融出资金的形式和方法，它主要是将通过信用手段筹集起来的资金，再以贷款的方式提供给资金使用者。与政府融资相比，银行融资是一种方便、迅速、灵活性的融资方式。,（,3,）商业融资：,是指企业作为资金供给者向资金需求部门融出资金的方式和方法。在市场经济条件下，企业以实现投资收益最大化作为主要经营目的。由于城市基础设施建设投资巨大，周期较长，风险难以预测，因此通常只有少数财力雄厚的企业投资于大型基础设施建设领域。,（,4,）资本市场融资：,是,指城市基建的资金需求者以发行股票和债券等有价证券形式取得资金的融资方式。资本市场融资通常对国家市场的发展水平、健全程度要求较高。,（,5,）国际融资：,是指资金需求者通过各种形式向国外部门取得城市基础设施建设资金的方式。渠道主要包括三种,方式：,外商投资：,主要是外商直接投资；,利用国外贷款：,主要包括外国政府贷款、国际金融组织贷款和国际商业贷款等；,利用国外资本市场：,就是在国外股票和债券市场上对外发行股票和对外发行债券。,2,、我国城市基础设施的融资渠道,现阶段城市基础设施融资主要以地方为主，国家适当补助，多途径、多渠道筹措资金。,主要渠道有：,（,1,）政府财政支出。,主要财政拨款，中央和地方每年都有一定的基础设施建设专项拨款，国家预算内基建投资，以及地方的机动财力。,（,2,）城市维护建设税与配套费。,（,3,）土地收入。,90,年代初，进行城市土地制度改革，对经营性土地实行有偿转让，土地出让收入和土地使用费收入成为资金的主要来源。,（,4,）城市基础设施有偿使用费和企业化经营收入。,资金有限，主要用于设施的维修、管理开支和员工劳动报酬。,（,5,）利用国内外贷款和发行基础设施债券和股票融资等方式是城市基础设施建设资金来源多种渠道。,国内贷款，多为短期性、高利息。外国政府和国际金融组织贷款还贷时期较长，利率低，缺点是有时附加条件较多。,（二）城市基础设施的运营管理,城市基础设施的运营管理：,是指城市基础设施的生产建设与运营维护的具体手段、方式和方法。,受不同历史传统和现实因素的影响，各国的城市基础设施经营方式都不尽相同，尤其是随着全球行政改革浪潮的推进，新的经营方式手段不断涌现。,总体讲，城市基础设施经营主要有以下三种类型：,1,、公营模式,2.,公私合营模式,3,、私营模式,1,、公营模式,政府主导，通过直接建设或由政府设立相应的企业、事业机构开办、控制、经营国有企业来供给城市基础设施。,政府主导通常表现为：产权政府所有、政府经营基础设施，即国有企业的财 产所有权以及由它产生的占有权、使用权、处置权、收益权等高度统一于同一主体。,政府主导方式既可能是政治理念的体现，也可能反映了特定治理对象的内在要求。,如对于某些纯公共物品、外部性和自然垄断性强、难以引入市场竞争和社会资金的公用事业。,国有独资以及国家控股，是政府主导城市基础设施运营的两种主要形式。,优点：,政府统筹考虑，注重城市基础设施的社会效益，充分发挥城市基础设施的潜在效用，满足社会公众需求。,缺点：,缺乏投资竞争压力和投资破产风险机制，投资成本高、效益差、亏损严重；产品和服务品种单一、供给质量低，消费者处于无选择余地的被动地位。,2.,公私合营模式,公私合营，是指通过多方参与，采取,PPP ( Private - Public - Partnership ),的多种方式，在政府监管下采取商业化的建设、运营基础设施。,政府利用竞争机制（如招标）选择民营合作机构，由民营合作机构组成特殊项目公司，负责项目筹资、建设及经营等，并可以通过收费（如大桥、公路的运营），或通过转让面向消费者的价格机制实现投资回报。而政府则以某种承诺（付费协议等）对项目公司的筹资等市场操作环节提供支持，其中，公私部门要签署特定合同，明确双方权利和义务以确保项目顺利完成。,优点：,政府实现了自身职能的转变，更好地适应市场经济发展的要求；私人投资的加入有利于增强城市基础设施的竞争，提高效率；个性化的建设运营有利于满足城市居民不同层次的需求。,缺陷：,要求政府角色转换，实际上政府很难在短时间内实现这种转换；它有可能造成私人部门间的恶性竞争和政府的寻租。,BOT,（,build-operate-transfer,），,即建设一运营一转让。,BOT,以政府和私人部门机构之间达成协议为前提，由政府部门向该机构颁布特许，允许在一定时期内筹集资金建设某一基础设施，并管理和经营该设施以及相应的产品与服务。当特许期结束时，私人机构按约定将该设施交给政府部门，转由政府制定部门经营和管理。在欧美发达国家，,BOT,已广泛运用于大规模的城市基础设施建设当中。,TOT,（,transfer-operate-transfer,）,“,移交,经营,移交,”,，,即基础设施项目建设方（一般为政府）把己经建成投入运营的公共设施经营项目所有权和经营权（主要是经营权,),暂时让渡给其他经营主体，经营合同期满后，项目仍由建设方无偿收回。,PFI,（,Private-Finance-Initiative,）,英国政府于,1992,年提出，在一些西方发达国家逐步兴起的一种新的基础设施投资、建设和运营管理模式。其含义是由政府选择确定某个私人企业授予合同，由私人企业负责该项目的投融资和建设，准许其在合同期内进行运营管理以取得盈利，并通过特许协议，政府和项目的其他各个参与方之间分担建设和运作风险。此模式的项目所有权和经营权都属于投资公司，因而,PFI,的实质是在公共设施领域鼓励私人投资。 （重服务而非设施、面向国内、联合能力）,3,、私营模式,私营模式即政府将某些城市基础设施授权私人运营的模式。,在这种模式下，政府不再承担城市基础设施运营主体的责任，而是通过市场化的方式将其转交给私人企业。该种模式完全按照市场化方式运行，价格和竞争成为调控的主要手段，政府通过购买城市基础设施产品和服务的方式为公众服务。除了正常的市场监管外，政府较少干预这些机构的具体经营活动。,优点：,在于重新界定了城市基础设施的边界范围，将一些具有私人物品性质的产品以市场化的方式运营；丰富了城市基础设施的运营方式，市场机制的引入有利于促进竞争，提高效率。,缺点：,政府的退出有可能造成城市基础设施供给不足或供给中的,“,撇奶油,”,现象；城市基础设施的私营模式可能是政府为缓解财政压力而采取的,“,甩包袱,”,行为。,西方国家模式演变,20,世纪,30,年代以来，西方国家围绕市政公用事业管理模式展开了一系列的探索和实践，焦点在于政府与市场何种手段在公用事业中更为有效。大体分为三个阶段：,（,1,）,30,年代初到,70,年代的公用事业国有化发展阶段,背景：“,经济大危机”出现以及“凯恩斯主义”的兴起,做法：,为改变无序状态，英国、美国、法国等国家政府开始介入公用事业发展，通过国有化管理、政府采购、收购、成立专门机构等方式，如自来水办公室等，加强规划与管理，形成统一的市政公用设施系统。,19461947,年期间，英格兰、威尔士地方政府拥有电力企业,300,多家，煤气企业,200,多家，自然水厂,900,余家。,效果：,市政公用事业普及率和发展水平大幅提高，也极大地推动相关产业的发展，并与城市规划有机结合。但随着政府过度干预也产生了诸多问题：如企业目标模糊、竞争不足、政府财政负担过大、市场压制、政府失灵、效率低下等。,（,2,）,20,世纪,70,年的市政公用事业市场化（民营化）时期,背景：,70,年代经济危机和巨大财政压力成为改革直接动力,做法：,通过减少政府在这一领域的干预，来释放市场在市政公用事业领域的优势和活力，,出售国有资产、打破国家垄断、特许经营、合同承包等市场化、私有化手段的大规模运用,成为这一时期的显著特征。以,1979,年英国撒切尔夫人改革和,1980,年美国里根总统改革产生影响最大，后经不断完善，掀起了世界范围内市政公用事业民营化发展浪潮。,（,3,）,90,年代到现在反思与治理时期：,主要针对,80,年代以来过渡私有化产生的弊端，以及适应治理时代主题的需要，目前还在探索形成阶段，网络治理、整体性治理、合作治理的取向逐步明晰。,第三节：城市公用事业市场化改革,市场化改革的理论基础和内在动力,市场化改革的具体形式,市场化改革的成效分析,市场化改革的分险分析,市场化改革与政府监管：风险防范与控制,一、 理论基础和内在动力,1,、新公共管理运动和公共服务的市场化：,经济人假设、管理主义、公共选择理论；市场导向、结果导向、顾客导向；政府角色的变化，城市经营理论的提出。,2,、城市公用事业的公共物品属性的混合特性：,不同类型：,公用事业行业特点不一，公共物品属性不一；,不同环节：,公用事业不同环节的经济技术属性存在差异；,条件的变化：,随着环境的变迁、技术的变化、市场的需求变化，公用事业的公共物品属性也在不断发生变化。,3,、城市公用事业发展面临的困境,：,城市化进程加快、需求变化、城市政府财政压力,现有运营模式的诸多弊端：,投资主体单一，政府财政负担沉重资金不足；企业经营管理效率低，亏损严重，经济效益较差；服务意识、服务能力和服务水平较差，社会公众的满意度较低。,4,、意识形态的影响：市场经济体制改革,二、公用事业市场化改革的具体形式,机制改革：,政府主导、多方投入；市场运营、契约管理；社会参与、多方监督。,借助市场力量，引入竞争机制。,1,、引入竞争机制的总体分类,（,1,）奥斯本和盖布勒,改革政府,一书中分为：,公对私、公对公、私对私,（,2,）,来自替代品的竞争、生产市场上同类产品之间的竞争、消费市场占有权的竞争（可竞争市场理论）,（,3,）,环节垂直分割模式,和,区域比较竞争模式,2,、引入竞争机制的具体形式：,BOT,、,TOT,、,BOO,、股份剥离、私有化、管理服务合同、租赁等，具体见第二节内容。,生产,环节,输送,环节,销售,环节,企业,B,企业,A,企业,C,三、市场化改革的成效分析,1,、解决资金短缺问题，实现投资主体多元化，缓解城市基础设施短缺的突出矛盾；,2,、产权改造、引进先进技术和管理理念，经营自主权的增加，提升内部管理水平，带来经济效益好转；,3,、竞争机制带来相应压力和激励，服务意识和服务质量得到提升；,4,、政府职能向政府监管转变，有利于重塑政府与市场的关系。,四、市场化改革的分险分析,1,、公共风险,（,1,）效率风险：,关键不在于私营还是公营，在于竞争还是垄断；竞争也是有限度的，竞争应当是规范有序的竞争，防止恶性竞争。,（,2,）公平风险：,服务的普遍性、服务的非歧视性和可承受性。弱势群体的忽视、摘樱桃现象、撇奶油现象,（,3,）公共安全风险：,利润的单一追求对安全的忽视；跨国企业在发生战争、金融危机等非常状态时对安全的影响等,（,4,）腐败风险：,市场化运作中的寻租风险、市场化之后的政府监管俘获风险,（,5,）政府合法性风险：,政府责任的缺失社会的广泛信任,2,、企业风险,体制变革风险、政府信用风险、经营风险和利润分险,五、风险的防范与控制,1,、树立正确的政策理念,（,1,）公共意识，将公众利益放在首位；尊重市政公用事业的基本属性。,（,2,）复杂意识，据不同类型和实际采取不同改革策略,改革涉及面广，涉及主体众多，关系利益格局的变动，必须妥善处理相应关系，充分估计可能出现的风险，未雨绸缪，加强防范和控制。亟需加强改革的统筹考虑、配套措施和应急机制等工作，,对不同产业和同一产业内部的不同性质的业务区别对待，坚持,“,分类梳理，一行一策；总体设计，分步实施,”,的方针,。改革过程中，不搞,“,一刀切,”,，不求统一步调、不循一种模式、不求一步到位、强调改革手段与改革目的的统一。此外，通过试点，积累改革经验，提高管理水平，增强改革风险的防范和控制能力。,2,、确保利益相关群体，尤其是消费者作为公民在新模式中的参与权,政府有责任为广泛的,民主参与搭建一个制度平台,，,提供充分和透明的信息，,让市场化过程中每一个利益相关群体都能在该平台上获得信息，表达意见，参与决策。更好地解决公用事业发展中的问题，获得公众信任和支持。,社会公众不只是单纯接受服务的,“,顾客,”,，而且是拥有各种权利的公民；他们不仅仅是被动的消费者，而且还是公用事业改革的积极参与者。他们有权利影响市政公用事业改革决策，监督公用事业的运转，评价公用事业的服务水平。,应积极拓展公众参与途径，建立公用事业领域重大事项征求公众意见制度、听证会制度、公众意见反馈制度等，形成长效参与机制，让公众以,公民的身份,行使政治权利，为改革建言献策，以,顾客的身份,行使消费者权利，维护自身权益。同时，通过公众参与，引入各种非政府组织和社区组织，实现多种类型组织参与公用事业服务的提供，充分发挥社会组织在市政公用事业中的中介作用，实现对公用事业的有效监督。,3,、重视公用事业改革的法治化与公开化,“先改革、后立法”的模式,重大改革于法有据：确立相应的法律法规框架：将激励机制、竞争机制、风险防控机制、责任机制等重要机制法制化手段确定下来。坚持法治化原则，通过立法、对包括地方政府、监管机构、中介组织、经营者、消费者在内的所有参与主体的权利、义务和责任进行确定，并保障这些法律的权威，得到普遍服从。,建立相关的信息公开披露制度，使得信息公开制度化、经常化，防止不同的竞争主体在竞争过程中处于信息不对称的状态，为市场化运作提供公平的信息环境。,4,、加强政府监管,（,1,）监管的理念更新：单一手段向多元手段；单一主体向多元主体；消极性监管向激励性监管。,（,2,）监管内容的覆盖：,市场准入、运营服务（网络；价格；服务质量：持续、安全、普遍服务；市场竞争秩序：有序有效）、市场退出等。,（,3,）监管方式的多元：,特许经营、驻入监管、金股监管、信息公开、信用评估、引入第三方力量等。,（,4,）监管能力的提升：,法规政策、独立机构、人力资源、相关技术。,六、私有化的反思和审视,2005,年,罗马俱乐部报告：,私有化的局限,私有化：,在最广泛的含义上讨论私有化，,“,指的是通过减少或限制政府当局在使用社会资源、生产产品和提供服务中的职责来增加私营企业在这些事务中的职责的一切行为和倡议,”,。,因此，这里的私有化可以是市场化、市场机制的不同表达。,主要立场观点：私有化是件好事，但有局限，推行私有化要趋利避害，避免好事过头。结论：谨防极端。,由于西方主流意识形态的鼓吹和推崇，私有化能提高效率，促进发展，增加财富，从而有助于消除贫穷和落后，已成为,“,共识,”,。至于私有化有局限，推行私有化一旦越过了这一界限，就会走向反面，带来很多负面问题，甚至造成严重的社会后果，就不像上述共识那样为人们所充分认识了。西方主流意识形态有意无意地忽视私有化的局限，更加剧了人们对私有化理解的这种偏颇，并且已经在许多实践中导致了灾难性的后果。鉴于这种状况，重点论述私有化的局限，反复强调的是谨防极端。,1,、私有化的局限,首先，从经济层面上看,：,私有化以提高经济效率为目的，公有企业私有化以后，经济效率可能提高了，但相应的社会成本也增加了，有时甚至会大大超过企业效率提高所带来的收益，比如就业歧视和失业的增加，对资源和环境的过度开发，所提供的公共产品和公共服务的质量和数量下降而价格却上升等等。,其次，从社会层面上看：,私有化会加剧社会的贫富分化，导致社会的不安与动荡。,再从政治层面上看：,私有化会削弱政府及其维持社会公平的能力，由此也会侵蚀民主参与的重要地位。,最后在文化层面上：,私有化可能侵蚀普遍的文化价值观念，使其屈从于商业利益的需要。,2,、私有化的经验教训,私有化本身不是一个终点。私有化应被看作是提高效率的手段而不是削减或破坏政府地位的途径。,在有些情形下，私有化也许是最好的选择，但是在另外一些情形下，对公共部门进行改革也许反而是更好的选择。我们主张对私有化的局限有一个健康的认识，而不是无条件地拥护或拒绝。为了使两方面都达到最好，我们需要强大的私营企业和能干的政府机构成为合作伙伴共同协作。,所得到的经验教训可以简要总结为：,逐步形成有效的治理、强有力的管制和监管制度。,不要对公共部门仍可以做的领域进行私有化。,决不要出于意识形态上的原因进行私有化。,确保对监管体制的民主控制，并使政府能够在私有化遭到重大失败时撤销私有化。,壮大政府和私有部门之间的第三部门：即基金会、慈善机构、市民社会。,3,、私有化要求清单,公共决策者,总体上对整个社会负责，因此在与其私营部门的合作者协议的时候应坚持这一授权。出于这个目的，他们应该：,维持或建立一个明确私营者必须达到的目标的可靠监管框架。,确保公平的有意义的竞争，确保一个竞争性的透明负责的投标过程。,用一种使市民或者有关国家、省市政府信服的方式对业绩进行监控。,必要时实施处罚。,让市民社会参与并利用当地知识。,考虑外部成本，努力建立一个激励体系来促使私营者避免外部性。,保护弱势并处理（转型）社会成本。,如果,“,横向补贴,”,是维持非营利性的但却是不可或缺的社会服务的最好办法，那么就使用横向补贴，因为这种社会服务是社会公平所必需的。,保护公共产品,/,公共资源,例如，要防止诱使私营参与者过度使用，特别是破坏公共产品的激励结构。,防止将自然垄断转为商业垄断。,确保有充足的财力，当消费者没有能力来支付成本价的时候，能够就必要服务（例如用水、教育、能源、通信以及交通）对私营者进行补偿。,七、发展模式定位：公共服务型公用事业,1,、公共服务型公用事业,由政府完全包办、垄断经营和将之全面推向市场、放任自流，是市政公用事业发展的两种极端模式，都是不可取的。,应当把公共服务型公用事业作为长期坚持的发展模式,，,以公共利益为导向，以公共服务为核心，坚持市政公用事业的公用公益性，在划清政府、市场与社会合理边界的基础上，强化政府责任，引入市场机制，倡导公众参与，建立三者之间的良性互动关系，促进市政公用事业健康、持续、协调发展。,2,、公用事业发展模式的比较,比较维度,政府垄断型,市场发展型,公共服务型,核心关注点,政府承担公用事业责任,公用事业提供的生产效率,公用事业的有效性、责任性和回应性,价值导向,公众利益导向,顾客导向,公众利益导向,责任要求,政府提供的数量和质量,选择最佳的企业主体；规制与监督实施,寻找最佳提供者；规制、监督；实现其他社会价值,政府角色,政府划桨,政府掌舵,政府服务,市场作用,无,全面、且以市场为主体,包括市场在内的多元运作方式,政府与社会的关系,无合作,较少合作,全面合作,