,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,#,中国农村教育的财政问题,北京大学教育经济研究所王蓉,2005,年,9,月,1,日,2,内,容,一、四个阶段：从历史的角度看,二、四种转变：从国际比较的角度看,三、当前必须处理好的几个关系,三、初步建议：对策与行动,3,一、四个阶段：从历史的角度看,4,阶段,特点,第一个阶段（,1949,年,1979,年）“两条腿走路”阶段,在这一期间，结合当时的政治和经济发展目标，国家实行“条块结合、块块为主”的管理体制，采用了全党全民办教育的“两条腿走路”方针。这一体制一直延续到,1979,年。,第二个阶段（,1980,1993,年）,“,乡村（镇）为主办教育,”,阶段,实施多渠道筹集体制，强烈依靠私人渠道筹资办学。多渠道筹措教育经费的机制就是以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。但是这一机制随着农村经济在,80,年代中后期进入了相对停滞阶段。,第三个阶段（,1993-2000,），,“,政策强制主导,”,阶段,这一期间，国家制定了明确的教育事业发展目标。,1993,年,中国教育改革和发展纲要,明确提出到,2000,年全国基本普及九年义务教育。但是，政府没有能为实现这些目标提供相应的资金供给、包括及时建设相应的投入保障机制，导致教育经费的需求和供给矛盾日益突出，而普及义务教育的负担最终压在农民身上，增加了农民的负担。,第四个阶段（,2001,年至今）,“,上级政府救济型资助,”,阶段,这期间政府财政资金大幅增加，但是缺乏规范性和制度性，因而导致各级政府之间的矛盾、政府与学校之间的矛盾集中暴露。,5,1958,年，国家领导人陆定一曾针对“两条腿走路”的方针指出，没有这个新的战略，“我国要想普及中小学教育就很困难。,因为国家无法负担这笔庞大的经费,”,1,1,陆定一：,教育必须与生产劳动相结合,，,红旗,第,7,期（,1958,年,9,月,1,日）。,6,（宋梓铭，,1990,，第,7,页）：在,1979,年至,1988,年的近,10,年间，我国国民收入分配格局发生了很大变化。,第一，政府财政收入在国民收入中所占的比例连年减少。,第二，中央财政收入占全国财政收入的比重下降。,“在这样的背景下，教育经费渠道应从以前的政府单一渠道转向多种渠道，也就是说，国家、企业和个人都有必要、也有可能负担更多的教育经费。”,7,（,苌景州，,1994,）：我国义务教育财政体制“过度分散化”不利于义务教育的均衡发展：,（,1,）不能适应我国城乡典型二元经济和地区间发展不平衡的基本国情；,（,2,）不适应我国地方政府行为非规范的现状，缺乏对地方政府的有效制约；,（,3,）不利于切实保障落后地区的经济利益、保障落后地区义务教育的超前发展；,（,4,）加重了低收入家庭的经济负担，不利于贯彻机会平等的义务教育原则等。,8,2003,年部分中央教育专款及教育国债项目,名称,金额（万元）,第二期“国家贫困地区义务教育工程”专项资金,80000,第二期“国家贫困地区义务教育工程”预留经费,10000,寄宿制学校改造经费,60000,改善边境地区办学条件经费,20000,国家免费教科书经费,40000,中小学布局调整经费,100000,特殊困难中小学改善办学条件专项（教育费附加）,18270,教育救灾,15150,国家义务教育助学金,10000,中小学危房改造,200000,中小学现代远程教育工程,70000,9,教育经费均等化指数发生良性变化,10,二、四种转变：从国际比较的角度看,综观世界义务教育发展的历史，我国当前面临的问题并不是独特的。实际上，一些经济与教育发达国家，如美国、日本等国，在发展完善相应的教育财政体制中都经历了四个方面的转变。,11,第一，在早期发展中都经历了义务教育从依赖私人渠道筹资到完全纳入公共财政体制的转变。,美国学校资金最初主要来源于州出售公共土地所得收入，家长支付的费率单（,rate bill,）和地方税收。“费率单”是向有孩子上学的家庭征的公立学校学费。一直到十九世纪一些东北部先进的州确立了法案，免除“费率单”并用地方税收支持教师和学校的其他费用。,12,第二，从不免费义务教育到免费义务教育的转变。,韩国从,80,年代中期开始实施初中义务教育，但是在国家财力有限的情况下，韩国初中免费义务教育的普及首先从经济落后的农村、渔村、岛屿等教育条件不理的地区开始，逐步向经济发达的大、中城市扩展。,13,第三，在义务教育发展历程中，都具有普及义务教育的政策与法令先行、而完善财政体制滞后的经验和教训，后者是一个循序渐进的过程。,14,第四，针对教育公平问题，义务教育财政体制从分散化、由地方政府负责的财政体制向各级政府共同为实施免费义务教育提供资金的混合型财政体制转变。,15,日本近代教育经费的分担比例 单位：,%,年度,国家负担比例,地方负担比例,都道府县,市町村,合计,1881,10.2,14.3,75.5,89.8,1890,9.7,12.4,77.9,90.3,1900,14.2,21.6,64.2,85.8,1910,10.6,18.5,66.8,85.3,1920,14.7,18.5,66.8,85.3,1930,31.6,23.4,45.0,68.4,1940,40.6,29.7,30.0,59.7,16,历年美国公立中小学教育经费来源的途径及其比重,年份,经费总额,（百万美元）,来源途径及比重（,%,）,联邦,州,学区,19191920,970,0.3,16.5,83.2,19291930,2089,0.4,16.9,82.7,19391940,2261,1.8,30.3,68.0,19491950,5437,2.9,39.8,57.3,19591960,14747,4.4,39.1,56.5,19691970,40267,8.0,39.9,52.1,19791980,96881,9.8,46.8,43.4,19891990,208548,6.1,47.1,46.8,19901991,223340,6.2,47.2,46.7,19911992,234581,6.6,46.4,47.0,19921993,247626,7.0,45.8,47.2,19931994,260159,7.1,45.2,47.8,19941995,273149,6.8,46.8,46.4,19951996,287702,6.6,47.5,45.9,19961997,305065,6.6,48.0,45.4,19971998,325976,6.8,48.4,44.8,17,我国农村义务教育财政体制正处于重要的转折期,处于从实施不免费义务教育到免费义务教育的过程中,处于将义务教育全部纳入公共财政体制的过程中。,处于从单纯依靠强制性的政策和法令实施义务教育到政策与财政支持并行的过程中。,处于纠正过度分散化义务教育财政体制导致的问题的过程中。,18,三、当前必须处理好的四个关系,19,第一，公平与效率之间的关系,实证研究基础,Chiswick(1971),的研究表明，,教育成就在人群之间的分布越不均等，人群间的收入差距就越大。,这一结论分别为后续的众多研究证实（,Tinbergen,1972;Marin and Psacharopoulos,1976;Winegarden,1979,）。,Park,（,1996,）对,59,个国家的数据分析表明，,在以人均,GDP,衡量的经济发展水平相同的情况下，那些人口教育成就越均等的国家，其收入分配也均等。,以教育成就的标准差衡量教育成就的分布，发现这一变量值每提高,1,，则收入差距的基尼系数值提高,4.644,；而人口平均受教育年限每提高一年，基尼系数仅降低,2.295,。,世界银行的研究者进一步提出，之所以一些国家的教育发展没有带来经济增长的效应，核心的问题就在于教育公平化缺失（,Lopez,Thomas,and Wang,1998,）。他们使用包括中国、印度等,12,个国家的,1970-1994,年数据分析表明，,在考虑了教育分布的情况下，教育程度的平均提高对于一国经济增长起着正面的影响作用；但是非均等化的教育分布对于经济增长产生负面的影响。,20,第二，教育质量提升与财政保障力度之间的关系,针对中国与他的母国印度，诺贝尔奖经济学家阿马蒂亚,森认为，中国相对于印度在取得分享型的经济发展方面具有更好的准备。,中国模式：通过广泛采取降低教育成本措施，解决物质保障的基础问题，扩大教育供给。,“这一过程的可行性源于有关的教育这样的社会服务是劳动密集型程度极高的，因此在低工资经济中成本相对较低。”,21,教育中的人头费与,“,巴莫尔疾病,”,“,巴莫尔疾病,”,：工资随着劳动生产率的普遍提高而提高。但是，教育这样技术进步缓慢的行业和部门在这一过程中处于劣势。因为它不能采用技术替代人工，因而不能避免因平均工资上升带来的生产成本上升问题。这将最终导致这种行业的消失或对于它们的不成比例的经费投入增长。,22,教育自身的组织与技术的现代化、规范化和制度化一方面大大提高了教育供给的质量，但是另一方面大大提高的教育成本。,对策：,必须加速完善农村义务教育财政体制，否则成本上升的压力将最终由农民及其子女承担。,教育质量上升的计划需有相应的财政保障策略。,23,第三、各级政府之间的关系,从长远的发展角度看，目前这种在公共服务方面，中央政府加大对于下级政府管制的趋势是否应持续？,从长远的发展角度看，目前这种中央政府依靠转移支付方式支持下级政府提供公共服务的趋势是否应持续？,24,中央政府通过各种形式施加于地方政府的管制政策,例如义务教育普及率，“三个增长”等教育经费各种充足性指标。这些管制政策成为人们评判地方政府行为的标尺。,地方政府自身的偏好和利益驱动。,当财政事权和财权不完全匹配时，当中央管制政策和地方政府自身的意愿不能完全符合时，地方政府行为的扭曲就会发生，而中央政策不能被,100,地实施也可能同时发生。,25,集中化体制可能的后果,影响治理有效性：那些教育基础发展薄弱、面临着巨大的社会动员、保证完成普九普初任务的地区，义务教育管理架构必须向下足够延伸。,政治风险和相关行政责任向上级政府集中。,26,第四，教育质量保障体系的稳定与发展的关系,体系的巨大惯性和改革难度：,目前，个体的教育,/,培训提供者或集团是作为事先被规划好的整体中的部分而被配置的，它们在建立和运行过程中都受到政府的严格监督。,对不同层次教育的学校来说，政府主导的升学考试形成的标准化接口是它们彼此衔接的纽带。,27,三、初步建议：对策与行动,28,3-1,完善教育预算管理制度,29,一个试验的介绍：英国国际发展部支持的,“,中英甘肃基础教育项目,”,保证县财政足额预算，足额拨付,完善县级,学区,学校的资金拨付管理,完善学校一级的预算管理机制,加强资金使用效益的监测和评估,30,2002,年,1,月,中英甘肃基础教育项目预算制定与分析研讨班,从公平和效率的角度检讨当前的预算政策和实践,我们为什么需要政府？,为什么需要政府直接操办学校？,预算是什么？,预算的五个层次,鉴别什么是好的和不好的预算政策和实践,利益发生分析,对如何将政策和预算联系起来有更多的了解,学生的成就和教育预算,逻辑框架工具介绍,中期支出框架工具介绍,拟定资金使用的预算计划,31,预算决策五个层次,（,1,）决定公共支出的总量。,（,2,）在主要的领域或部门间分配支出。,（,3,）在一个部门或领域中对分支领域或部门进行分配，这叫做部门内分配。如在教育部门内，多少给高等教育、中等教育、初等教育等。,（,4,）在第三之下，再将资金分配给各个机构或活动。如在义务教育中，决定资金应该在学校间如何分配，或资金如何在各种活动中，如提高入学率、提高教育质量的活动等之间如何分配。这叫做项目优先排序管理。,（,5,）在机构内或活动内分配资