,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,第十章 政策分析的过程框架与程序,本章要点：,政策分析的五种根本模式,政策分析的不同理论,政策分析的多样化方法论,政策分析的根本构成因素,几种有代表性的过程框架,对理性过程模式的评估,政策分析过程的程序,1.政策分析的不同模式、理论和方法论,一、政策分析的根本模式,1.全面理性模式。全面理性模式(Comprehensive-rational model)又称纯粹理性模式(Pure-rationality model)，泛指决策者能够依据完整而综合全面的资料做出合理性的决策。很难确定是谁提出了这一模式，但是在经济学、管理科学、政治学及行政学等学科中可以发现这一模式的广泛使用。这一模式意味着决策者能完全客观而符合逻辑地看问题，他心中有明确的目标；在决策过程中，他的所有行动，不断地使他选择有效达成目标的备选方案。,2.有限理性模式。有限理性模式(Bounded rationality model)是西蒙(Herbert A.Simon)和马奇(James G.March)在批评全面理性模式及对行政决策研究的根底上提出的。它的要点是决策者在决策过程中对备选方案的选择，所追求的不是取优的方案，而是次优或令人满意的方案。决策者在“满意标准和有限理性之下，面对一个简化了的决策，不必再去检视“所有的可能备选方案。,3.渐进模式。渐进模式(Incrementalist model)是由美国著名经济学家、政策分析家林德布洛姆提出的。这一模式的大意是，政策制订所根据的是过去的经验，经过渐进变迁的过程，而获得共同一致的政策。它以现行的政策作为根本方案，在与其它新方案相互比较后，制订出对现行政策的修改、增加的新政策。,4.混合扫描模式。混合扫描(Mixed-Sconning)模式是哥伦比亚大学社会学教授A.埃泽奥尼(Amitai Etzioni)提出的。他的模式试图将全面理性决策和渐进主义模式的优点结合起来，埃泽奥尼宣称混合扫描理论把理性决策和渐进决策两方面都考虑到了，在一些场合，全面理性模式是适宜的；而在另一些场合，渐进模式是适宜的。这一理论也考虑到决策者能力的差异，一般而言，决策者能用来实施他们的决策的力量越大，进行越多的扫描是现实的；而扫描的范围越广，决策也就越有意义。一言以蔽之，混合扫描理论是渐进主义和理性主义相结合的产物。,5.最优化模式。最优化模式(Optimal model)或标准最优模式(Normative optimal model)是德洛尔提出的带有综合性质的模式。德洛尔在批评全面理性模式和渐进模式并吸收这两种模式因素的根底上，提出了他的最优模式。他认为，全面理性或综合理性模式的要求过于理想化，在现实世界中难以到达。而渐进主义模式虽然更贴近实际，更适应于人类的本性和理论上更成熟，但是它也有着很大的局限性。德洛尔将最优化模式的分析过程分为三个阶段18个步骤。这三个阶段是:(1)元政策制定；(2)政策制定；(3)后政策制定。,二、政策分析的不同理论,1.概念理论。在概念理论(Conceptual theory)中，涉及的一个关键问题与如何界定政策分析或公共政策评估相关。主要因素是处理一系列所要取得的全社会目标，为取得这些目标的备选政策方案以及为了选择或解释最好政策，结合、配置或预见性的决策规那么，有关目标和政策之间的关系。,2.认知理论。认知理论(Theory of knowing)也称知识获得理论(Theory of knowledge-acquisition)。这一理论认为，政策分析或政策评估从权威、统计观察分析、演绎推理和敏感性分析等方面获得目标政策和各种关系。一个要获得合理政策建议的良好系统必须能够处理认识过程中的各种障碍，这五个方面构成决策中的五个方法论问题。,3.因果理论。因果理论(Causal theory)主要关心为什么一些政策建议被采纳，而另一些政策建议不被采纳。因果理论也关心为什么一些被采纳的政策取得成功，而另一些却遭受失败。相关因素包括原初目标的上下，提供什么样的诱因来保证服从，在遇到问题之前，是如何规划和执行分析的。,4.标准理论。标准理论(Normative theory)局部地关心某些政策分析的职业化伦理学问题。标准理论也关心澄清全社会的价值(观)，这些价值观有：为最大多数人的最大幸福(这是英国功利主义者J.边沁、J.S.密尔和美国实用主义者W.詹姆斯、J.戴维等人的观点)，社会低层的教养(J.罗尔斯的观点)，做事情要使每个人过得更好或至少不能更糟(V.帕累托的观点)以及展开公共政策的其他新的全社会价值观。,三、政策分析的多样化方法论,1.数学最优化。数学最优化(Mathematical Optimizing)以运筹学、管理科学和决策科学为根底。数学优化既与数学和工程学有关因为它是工业工程学的一局部，也与商业有关因为它是管理科学的一局部。数学优化有各种不同的形式，可以局部地根据它们的数学特征来加以描述。,2.计量经济学方法。计量经济学方法(Econometric approach)以经济学和统计学为根底(计量经济学是现代经济学的根底，或说是现代经济学中最有成就的局部)，它强调统计回归分析，这种方法可以用来预言。,3.准实验方法。准实验方法(a quasi-experimental approach)以心理学和社会学特别是坎贝尔(Donald Campbell)的心理学理论、弗里曼(Howard Freeman)和罗西(Peter Rossi)的社会学理论为根底。它强调努力安排前试验(a pretest)和后试验(a posttest)，控制团体和非随机的、准实验的团体。,4.行为过程方法。行为过程方法(Behavioral process approach)以政治科学为根底，它深入政治科学中行为和过程方向的中心，这种方法强调政策的制定和执行的过程。行为过程分析使政策分析对于政治可行性和管理可行性具有敏感性，因而它是有价值的。,5.多标准决策。多标准决策(Multicriteria decision-making)是跨学科的，它以所有社会科学作为根底。这种方法强调处理这样一些问题:(1)所要取得的全社会目标；(2)取得这些目标的备选方案；(3)目标和备选方案的相互关系，目的是要分析最好的备选方案，并加以结合和分配。,最令人冲动的是有关上述五种方法的微型计算机程序的开展，这些有意义的易于使用的软件将政策分析的多样化方法从方法论理论的王国带到有效应用的领域，这些方法论观点和软件现在处于迅速开展的状态，这使政策分析领域呈现勃勃生机。,2.政策分析的根本因素,一般而言，政策分析的根本任务及程序是:(1)帮助决策者确定政策目标；(2)找出达成目标的各种可能的方法；(3)分析每个备选方案的各种可能结果；(4)依一定的标准排列各种备选方案的顺序。这些根本任务决定了政策分析中的各种因素及分析过程。根据奎德等人的论述，可以将政策分析的根本因素概括为如下七个方面：问题、目标、备选方案、模式、效果、标准和政治可行性。,一、问题(issues or problems),问题是一般科学发现的逻辑起点，同样也是政策分析的逻辑起点。政策分析中的问题是指政策问题，即政策分析者所要分析、研究或处理的对象。政策分析所要处理的问题是公共问题，而非私人问题。关于什么是私人问题和公共问题，这是难以明确区分的。问题界定构成了政策分析的一个极为重要的组成局部，好的开端等于成功的一半，即成功地界定问题等于完成分析任务的一半。,二、目标(goals or objectives),目标或目的是决策者凭借决策手段所要取得或达成的东西。分析者遇到的一个困难是弄清楚决策者真正所要达成的目标。因为这些目标往往被决策者以抽象的语句或笼统的方式所陈述或隐含，以至于相当模糊。如果断策者还没有一定的目标的话，那么分析者就应认真地分析研究，并在目标应该是什么的问题上与决策者或当事人达成一致。,三、备选方案(alternatives),备选方案是决策者用来到达目标的选择或手段。在不同的场合，它们可以是政策、策略、工程或行动等。备选方案之间不必是明显地相互排斥(相互取代)或起着相同作用的。备选方案不只是那些决策者从一开始就知道的选择，而且也包括那些后来才被发现的选择。,四、效果(impacts),指明一个特殊的备选方案作为取得目标的手段意味着一系列的结果，我们称这些结果是与备选方案相联系的效果。有些效果是对实现目标的积极的奉献，即利益；另一些效果那么是与备选方案相联系的消极的结果，即本钱。与备选方案相联系还有另一种效果，我们称之为外在的结果，即经济学所讲的外部效应(Externalities)。,五、标准(criteria),选择标准又称决策标准或决策规那么，根据这些标准，我们可以“衡量各种备选方案达成目标的程度。一般的决策标准有效能、效率、适当性、公平性、回应性和适宜性等。在资源有限的条件下，政策分析常常采用本钱利益分析(损益分析)或本钱效能分析，以这两种分析的结果作为方案比较选择的标准。针对单一的政策目标，可资运用的标准常常不只一个。,六、模式(models),模式不是别的，不过是一系列关于世界及其过程的概括或假定，一个关于实在的简化了的图像；它可以用来研究一项行为的结果，而不必采取实际的行动。模式有各种表现形式，如公式、物理结构、计算机程序等，甚至不过是一个心灵的图像而已。模式不仅可以用来预测备选方案的结果，而且可以应用于问题的建构或界定，甚至可以应用于整个分析过程。,七、政治可行性(political feasibility),政治可行性是指符合在解决问题的限度内。限度指环境的因素，即影响政策结果的因素和不受政策制定者所掌握的因素。有学者将政治可行性分为三个方面:(1)政治资源限制包括政治支持度，政治和行政技术；(2)分配限制政治是整个社会对价值所做的权威性分配，分配的差距有一定限度；(3)制度的限制政策分析不能为所欲为，必须在一定的制度限制之内进行。,3.政策分析的过程框架,政策分析是如何进行的？迄今为止，并没有单一的、普遍同意的程序、框架或格式。许多研究者和实践者提出了各种分析过程框架，其中的大局部属于政策分析的理性主义模式。我们先来看看一些比较有影响的观点，然后加以评论和综合。,一、几种有代表性的框架或模式,1.奎德的模型。奎德在?公共决策分析?一书中认为，政策分析的过程与其他系统过程一样，可以看作一个由初始阶段、持续阶段和终结阶段所组成的过程；政策分析过程中先做什么，后做什么依赖于被研究的问题及其脉胳。分析过程一般包括如下五个逻辑上相联系的环节：规划Formulation；搜索Search；预测Forecasting；模拟Modeling；综合Synthesis。,.琼斯的模型。琼斯在?公共政策研究导论?一书中认为，政策分析过程包括如下一些功能因素：感知/定义Perception/Definition；集合或累加Aggregation；组织Organization；代议Representation；确定议程Agenda setting；规划Formulation；合法化Legitimation；预算Budgeting；执行Implementation；评估Evaluating；调整/终结Adjustment/Termination。,3.巴顿和沙维奇的模型。巴顿和沙维奇在?政策分析和方案的根本方法?一书中提出了一个包括六步的过程。这六个步骤分别是：问题界定、评估标准确实定、备选方案确实认、备选方案的评估、备选方案的比较和结果的评估。,.斯托基和扎克豪斯模型。斯托基和扎克豪斯Stokey and Richard Zeckhauser在?政策分析入门?一书中提出了一个五步的过程模型，即决定重要问题和追求目标、确定备选的行动过程、预测每个备选方案的结果、确定衡量备选方案成就的标准，说明偏好的行动选择。他们认为政策分析可能以从一步到另一步的顺序渐进的方式进行，并且必须在