单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,公共管理学,*,第三章 公共管理的主体,第一节 公共管理的主体（1）：组织,第二节 公共组织的类型与作用,第三节 公共管理的主体（2）：个人,第四节 传统公共组织的困境与变革,1,公共管理学,一、公共组织的,概,概念,（一）组织,所谓组织，就是,人,人们按照一定的,目,目的、任务和形,式,式编制起来的社,会,会集团，是处于,一,一定社会环境中,的,的各种组织要素,的,的有机结合体，,是,是为了实现某种,目,目的而有意识建,立,立起来的人类群,体,体。简单地说，,组,组织是两个以上,的,的人、目标和特,定,定的人际关系这,三,三种要素构成的,一,一种特殊的人群,体,体系。,（二）公共组织,公共组织是以实,现,现公共利益为目,标,标的组织，它一,般,般拥有公共权力,或,或者经过公共权,力,力的授权，负有,公,公共责任，以提,供,供公共服务、管,理,理公共事务、供,给,给公共产品为基,本,本职能。政府是,典,典型的公共组织,。,。此外，以特定,的,的公共利益为目,标,标，为社会提供,公,公共服务的非营,利,利性的非政府组,织,织，也构成了现,代,代社会公共组织,的,的重要组成部分,。,。,2,公共管理学,（三）公共组织,的,的基本要素,与其它社会组织,一,一样，构成公共,组,组织的要素有物,质,质要素和精神要,素,素两大类。,1物质要素,（1）人员。,（2）经费。,（3）物资设备,2精神要素,（1）目标。,（2）责权结构,。,。,（3）人际关系,。,。,3,公共管理学,二、公共组织的,性,性质,（一）公共组织,与,与非公共组织的,区,区别,1活动的目的,不,不同。非公共组,织,织追求的是组织,成,成员的私人利益,，,，其目的是为社,会,会中的相关利益,者,者服务。公共组,织,织则以实现公共,利,利益为目标，它,追,追求的是全面的,社,社会效益和经济,效,效益，是全国社,会,会成员的整体利,益,益。,2为社会所提,供,供的服务不同。,非,非公共组织以从,事,事商品、劳务生,产,产为活动内容，,向,向社会提供的是,各,各种不同的私人,产,产品，消费者必,须,须支付货币，才,能,能购买和享用其,产,产品。公共组织,则,则为社会提供公,共,共产品。,4,公共管理学,3管理对象不,同,同。非公共组织,只,只能以本组织成,员,员为管理对象，,对,对于本组织之外,的,的其他社会成员,的,的活动则无权干,涉,涉。而公共组织,的,的管辖范围则可,以,以是整个社会，,对,对其职权范围内,的,的管理措施，全,体,体社会成员都必,须,须遵从。,4活动的依据,不,不同。非公共组,织,织主要服从商品,买,买卖的价值规律,，,，以组织成员自,愿,愿组合、共同订,立,立的规章制度为,活,活动依据，其权,力,力建立在组织成,员,员平等的契约关,系,系之上。公共组,织,织则以国家强制,权,权力为活动依据,，,，以国家法律作,为,为活动的依据和,准,准绳。依法管理,是,是公共组织的重,要,要特点。,5,公共管理学,（二）公共组织,的,的性质,1社会性。,2权威性。,3法制性。,4系统性。,5主动性。,6,公共管理学,三、公共组织的,结,结构,（一）公共组织,的,的纵向结构,公共组织纵向结,构,构分工的职责分,配,配关系是：最高,层,层次的公共组织,为,为决策层，负责,制,制定本部门行政,的,的总目标、总方,针,针、总政策和总,的,的实施方案，最,高,高层次的公共组,织,织，是一个开放,的,的、面向社会的,公,公共组织。,中层公共组织为,协,协调指挥层，负,责,责执行本部门最,高,高公共组织制定,的,的总决策、目标,、,、方针和政策，,以,以此为依据结合,本,本单位具体工作,对,对象的实际，制,定,定本单位的具体,工,工作目标、工作,方,方案，并负责组,织,织、协调、指挥,等,等实施工作。中,层,层公共组织为半,封,封闭半开放系统,。,。,7,公共管理学,基层公共组织为,技,技术操作层，其,任,任务是执行中层,公,公共组织的实施,方,方案，在中层公,共,共组织的协调、,指,指挥之下，负责,具,具体的带技术操,作,作性的工作。其,组,组织基本为封闭,型,型，采用什么技,术,术方法执行任务,，,，纯属公共组织,内,内部问题。基层,公,公共组织为技术,操,操作层，其任务,是,是执行中层公共,组,组织的实施方案,，,，在中层公共组,织,织的协调、指挥,之,之下，负责具体,的,的带技术操作性,的,的工作。其组织,基,基本为封闭型，,采,采用什么技术方,法,法执行任务，纯,属,属公共组织内部,问,问题。,8,公共管理学,公共组织纵向结,构,构形成的公共组,织,织层级制，在公,共,共组织运行中有,其,其优缺点。,优点：,（1）分层负责,，,，使各级政府在,各,各自管辖地域范,围,围内，能做到事,权,权集中，统一指,挥,挥；,（2）行动迅速,，,，能及时地根据,本,本地情况做出决,策,策，就地组织实,施,施，并有利于就,地,地监督、控制；,（3）能发挥各,个,个层级公共组织,的,的积极性、创造,性,性，根据本地实,际,际情况主动开展,工,工作；,（4）各层级行,政,政首长负责全面,管,管理工作，有利,于,于培养全面型的,管,管理人才。,9,公共管理学,缺点：,（1）各层级行,政,政首长管辖事务,过,过多，责重事繁,，,，难于事事精通,；,；,（2）容易形成,地,地方的块块分割,，,，不利于各地经,济,济和文化的交流,与,与发展；,（3）容易形成,地,地方主义，不利,于,于中央对地方的,宏,宏观控制。,10,公共管理学,（二）公共组织,的,的横向结构,1按业务性质,分,分工。按业务性,质,质分工，是指按,公,公共管理的业务,性,性质异同来组成,公,公共组织单位。,例,例如：财政、外,交,交等均为不同的,业,业务，就以此为,基,基础，设置不同,的,的单位。,优点：,（1）符合分工,专,专业化的原则。,每,每个部门只负责,某,某一项业务工作,，,，有利于工作人,员,员熟悉本专业工,作,作，以提高管理,效,效率。,（2）有利于统,一,一管理业务的方,针,针、政策和法规,。,。同一性质的业,务,务由同一单位管,理,理，使公共组织,易,易于统一同一性,质,质业务的方针、,政,政策、法规，避,免,免政出多门的混,乱,乱状态。,（3）体现事权,一,一致的原则，便,于,于协调。,11,公共管理学,缺点：,（1）业务事权,过,过于集中，容易,形,形成条条分割，,利,利于不同业务性,质,质工作之间的合,作,作、协调。,（2）分工过细,，,，易造成部门林,立,立。,（3）有些业务,性,性质混淆不清，,不,不易作出明确的,划,划分，易产生组,织,织冲突。,12,公共管理学,2按管理程序,分,分工。按管理程,序,序分工，是指按,公,公共管理工作过,程,程的程序不同来,分,分别设置公共组,织,织部门。公共管,理,理过程有咨询、,决,决策、执行、信,息,息反馈和监督等,环,环节，根据这些,程,程序划分咨询部,门,门、领导决策部,门,门、执行部门、,信,信息部门和监督,部,部门等。,13,公共管理学,优点：,（1）注重公共,管,管理工作的技术,方,方法，有利于提,高,高管理人员的专,业,业技术知识；,（2）由于从事,该,该项工作采用同,样,样的技术设备、,工,工作程序，有利,于,于节省人力、物,力,力、财力；,（3）使公共管,理,理中的重要程序,有,有专门机构去完,成,成，有利于提高,公,公共管理的整体,效,效能。,缺点：,（1）工作人员,易,易产生重技术、,轻,轻政策，重过程,、,、轻目的的倾向,；,；,（2）在使用上,有,有一定的局限性,，,，只能对那些有,较,较大独立性的程,序,序才可以设置部,门,门，而多数工作,程,程序则无法独立,出,出来。,14,公共管理学,3按,管,管理对,象,象分工,。,。按管,理,理对象,分,分工是,指,指按公,共,共组织,服,服务的,人,人群、,财,财物为,对,对象进,行,行的部,门,门设置,。,。这一,分,分工方,式,式最常,见,见的是,政,政府经,济,济行业,主,主管部,门,门的设,置,置。如,农,农业部,、,、铁道,部,部、交,通,通部，,均,均是按,不,不同对,象,象类别,实,实行分,部,部管理,。,。,优点：,（1）,根,根据服,务,务对象,分,分工，,可,可使公,共,共组织,统,统筹考,虑,虑，满,足,足其管,理,理对象,的,的需要,。,。,（2）,群,群众对,公,公共组,织,织的职,责,责一目,了,了然，,易,易于沟,通,通和监,督,督。,15,公共,管,管理学,缺点：,（1）,随,随着管,理,理的对,象,象日益,增,增多，,势,势必导,致,致公共,组,组织部,门,门林立,，,，不利,于,于精简,节,节约。,（2）,容,容易忽,视,视甚至,割,割裂管,理,理对象,之,之间的,相,相互联,系,系，可,能,能产生,综,综合性,的,的工作,无,无人管,理,理的现,象,象。,（3）,容,容易造,成,成本位,主,主义，,考,考虑问,题,题从本,部,部门利,益,益出发,，,，有碍,于,于整体,的,的利益,。,。,（4）,按,按服务,对,对象划,分,分部门,往,往往与,按,按业务,性,性质划,分,分部门,发,发生重,复,复、交,叉,叉关系,，,，可能,出,出现互,相,相推诿,责,责任、,踢,踢皮球,的,的情况,，,，降低,了,了工作,效,效率。,16,公共,管,管理学,（三）,公,公共组,织,织的主,要,要结构,形,形式,1直,线,线制,2职,能,能制,3直,线,线职能,制,制,4矩,阵,阵制,17,公共,管,管理学,第二节,公,公,共,共组织,的,的类型,与,与作用,一、政,府,府,（一）,政,政府的,概,概念,在国际,法,法意义,上,上，政,府,府是主,权,权国家,的,的要件,之,之一，,它,它指的,是,是某一,国,国家或,地,地区的,合,合法代,表,表者，,它,它是主,权,权国家,的,的代理,者,者。,国家必,须,须具备,四,四个条,件,件：一,是,是必须,有,有人民,；,；二是,必,必须有,定,定居的,土,土地，,流,流浪的,民,民族不,是,是国家,；,；三是,必,必须有,一,一个政,府,府，有,一,一个或,更,更多的,人,人来代,表,表人民,，,，并且,按,按照本,国,国的法,律,律进行,统,统治。,18,公共,管,管理学,政治学,中,中的政,府,府，是,统,统治集,团,团借以,实,实现其,统,统治意,志,志的政,治,治统治,机,机关。,政,政府是,国,国家实,体,体的一,部,部分，,是,是政治,组,组织的,核,核心组,成,成部分,。,。在行,政,政学意,义,义上，,政,政府则,专,专指根,据,据官僚,制,制原则,组,组织起,来,来的国,家,家行政,机,机关。,社,社会学,一,一般将,政,政府视,为,为社会,组,组织的,一,一种，,它,它与一,般,般的社,会,会组织,如,如家庭,相,相比，,具,具有较,强,强的政,治,治性。,综上所,述,述，政,府,府是指,国,国家进,行,行阶级,统,统治和,社,社会管,理,理的机,关,关，是,国,国家表,达,达意志,、,、发布,命,命令和,处,处理事,务,务的机,关,关。政,府,府的概,念,念有广,义,义和狭,义,义之分,。,。广义,的,的政府,是,是指行,使,使国家,权,权力的,所,所有机,关,关，包,括,括国家,的,的立法,、,、司法,与,与行政,机,机关。,其,其中立,法,法机关,负,负责制,定,定法律,，,，行政,机,机关负,责,责执行,法,法律，,司,司法机,关,关负责,运,运用法,律,律审判,案,案件。,19,公共,管,管理学,狭义的,政,政府仅,仅,仅是指,国,国家的,行,行政机,关,关，即,根,根据宪,法,法和法,律,律组建,的,的、行,使,使行,政权力,、,、执行,行,行政职,能,能、推,行,行政务,、,、管理,国,国家公