,单击此处编辑母版标题样式,*,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,城市控制性详细规划编制与审查实务及案例分析培训班,2009年3月,控制性详细规划编制,中国城市规划设计研究院 上海分院总规划师 蔡震,城市控制性详细规划编制与审查实务及案例分析培训班2009年3,1,第一节 控制性详细规划的基本理论,第二节 控规的编制方法及存在问题,第三节 控规编制的新动态与发展趋势,第一节 控制性详细规划的基本理论,2,第一节 控制性详细规划的基本理论,基本认识（地位与作用、基本特征、基本原则）,发展历程（起源、规范成熟、发展变化）,第一节 控制性详细规划的基本理论基本认识（地位与作用、基本特,3,城乡规划,城镇体系规划,城市规划,镇规划,村庄规划,乡规划,总体规划,详细规划,控制性详细规划,修建性详细规划,城乡规划城镇体系规划城市规划镇规划村庄规划乡规划总体规划详细,4,借鉴区划技术，变革传统详细规划形成的具有中国特色的规划类型；,城乡规划法明确的法定规划之一；,反映各个利益集团在城市建设中的责权利关系；,建设主管部门做出建设项目规划许可的依据（行政许可法范畴）；,公众参与最具实效性的内容；,法律严肃性越来越高；,编制技术不断探索与进步。,控制性详细规划的基本认识,控制性详细规划的基本认识,5,控制性详细规划的地位与作用,（1）控制性详细规划是规划与管理、规划与实施之间衔接的重要环节。,从规划到管理依法行政的依据；,从规划到实施控制、引导、监督。,控制性详细规划将城市建设的规划控制要点，用简练、明确、适合操作的方式表达出来，作为控制土地批租、出让的基本依据，正确引导开发行为。,控制性详细规划的地位与作用 （1）控制性详细规划是规划与管,6,（2）控制性详细规划是宏观与微观、整体与局部有机衔接的关键层次。,从宏观到微观上接总规（分区），下接修详（设计）；,从定性到定量控制要求深化、量化、具体化；,从整体到局部控制指标细化、分解、落实；,控制性详细规划向上衔接总体规划和分区规划，向下衔接修建性详细规划、具体设计与开发建设行为。它以量化指标和控制要求将城市总体规划的宏观的控制转化为对城市建设的微观控制，并作为具体指导地段修建性详细规划、具体设计、土地出让的具体设计条件和控制要求。,（2）控制性详细规划是宏观与微观、整体与局部有机衔接的关,7,（3）控制性详细规划是城市设计控制与管理的重要手段。,从二维到三维平面控制与空间控制的结合；,从规划到设计规划要求与设计条件的结合；,从消极到积极控制与引导的结合。,控制性详细规划将宏观城市设计、中观城市设计到微观城市设计的内容，通过具体的设计要求、设计导则以及设计标准与准则的方式体现在规划成果之中，借助其在地方法规和行政管理方面的权威地位使城市设计要求在实施建设中得以贯彻落实。在我国目前还没有形成独立的城市设计审议制度的情况下，在城市设计的发展与实施控制要求方面，控制性详细规划责无旁贷。,（3）控制性详细规划是城市设计控制与管理的重要手段。,8,（4）控制性详细规划是协调各利益主体的公共政策平台。,从个体到群体利益协调的平台；,从分歧到统一公共政策的具体化。,控制性详细规划由于直接涉及到城市建设中各个方面的利益，是城市政府意图、公众利益和个体利益平衡协调的平台，体现着在城市建设中各方角色的责、权、利关系，是实现政府规划意图、保证公共利益、保护个体权利的公共政策内容的具体化。,（4）控制性详细规划是协调各利益主体的公共政策平台。,9,控制性详细规划的基本特征介乎于土地管理与建筑管理之间内涵丰富。,（1）通过抽象的表达方式落实规划意图。,落实共性控制内涵；,提供个性设计空间。,控制性详细规划通过一系列抽象的指标、图表、图则等表达方式将城市总体规划的宏观的控制内容、定性的内容、粗略的三维控制和定量控制内容，深化、细化、分解为微观层面的具体控制内容。该内容是一种建设控制、设计控制和开发建设指导，为具体的设计与实施提供深化、细化的个性空间，而非取代具体的个性设计内容。,控制性详细规划的基本特征介乎于土地管理与建筑管理之间内,10,（2）具有法律效应和立法空间。,具有法律效力而不是法律；,具有成为法律法规的可能。,控制性详细规划作为法定规划，法律效应是其基本特征。控制性详细规划是城市总体规划宏观法律效应向微观法律效应的拓展。我国控制性详细规划不是法律也不可能变成完全意义上的法律，但控制性详细规划中具有法律意义的部分应该以积极的方式形成法律条文，提高其在规划管理中的权威地位。,（2）具有法律效应和立法空间。,11,（3）具有相当的综合性,各纵向系统的设计综合；,各专项内容的横向汇总。,控制性详细规划中包括城市建设或规划管理中的各纵向系统和各专向规划内容，如土地利用规划、公共设施与市政设施规划、道路交通规划、保护规划、景观规划、城市设计以及其它必要的非法定规划等内容，并将这些内容在控制性详细规划的控制尺度上进行横向综合，相互协调并分别落实相关规划控制要求，具有小而全的综合控制特征。,（3）具有相当的综合性,12,城市控制性详细规划编制课件,13,（4）刚性与弹性相结合的控制方式,规定性与引导性的结合；,通则式与判例式的结合；,动态控制与相互转化的可能；,强制性内容的提出。,控制性详细规划的控制内容分为规定性和引导性两部分。规定性内容一般为刚性内容，主要规定“不许做什么”、“必须做什么”、“至少应该做什么”等，引导性内容一般为弹性内容，主要规定“可以做什么”、“最好做什么”、“怎么做更好”等，具有一定的适应性与灵活性。刚性与弹性相结合的控制方式适应我国的开发申请的审批方式为通则式与判例式相结合的特点。,（4）刚性与弹性相结合的控制方式,14,控制性详细规划编制的基本原则,（1）依法规划的原则,控制性详细规划的编制应依据已经批准的城市总体规划或分区规划，并符合国家和地方的相关法律、法规、技术标准等。依法规划是保证控制性详细规划法律严肃性的前提。,（2）公平、公正的原则,规划整体上应有一个通则式控制，即对于规划城市中近似区位、类似性质的的片区、街区、地块应提出一致性的控制要求作为基础，再根据开发建设个体的个体差别，做出针对性的控制与引导，体现公平、公正性。控制性详细规划应将公共利益保障作为首要任务，是制订控制指标与控制导则的基本依据。,控制性详细规划编制的基本原则 （1）依法规划的原则,15,（3）公开原则,控制性详细规划属于行政许可法所规定的许可依据的范畴，应遵循行政许可依据必须公开的要求。控制性详细规划在编制与审批过程中应进行相应的公众参与的程序设计，广泛听取意见并提出相应的规划应对或解释。控制性详细规划的控制内容、成果应尽量简明、清晰，便于理解，以适应不同层次的公众参与需要。,（4）整体性原则,编制控制性详细规划遵循局部服从整体，内部服从外部的原则。整体的控制往往是自上而下的控制要求，多为具体街坊地块控制的依据。而外部条件一般是体现个体局部之间的相互关系，多包含公共利益的内容。,（5）可操作性原则,编制控制性详细规划，应充分结合地方实际情况和城乡规划主管部门的管理要求，编制工作应在充分的调研与分析论证基础上，控制成果应有充分的依据和可行性，强化与规划管理的衔接，提高规划成果的科学性和可操作性。,（3）公开原则,16,最初的尝试 （80年代初） 上海虹桥开发区规划,是领事馆区，为了国际惯例与国际接轨，借鉴了美国的区划技术而编制的详细规划，改变了原有“摆房子”的做法。,确定了每块地块的用地性质、用地面积、容积率、建筑密度、建筑后退、建筑高度限制、车辆出入口方位及小汽车停车库位等8项控制指标.,控制性详细规划的发展历程,最初的尝试 （80年代初） 上海虹桥开发区规划,17,有益的探索,（80年代中后期）,桂林中心区详细规划（1987）,控制性详细规划正式命名，提出,综合控制指标体系（12项）。,用综合指标体系控制城市建设，更能体现出规划工作的本质对城市建设予以控制引导。,综合指标体系的确定中引入城市设计研究以期控制建筑环境形成。,区分了控制性指标和引导性指标。,没有文本；附值缺乏科学依据；经济性研究不足；性质缺乏弹性。,有益的探索,18,广州市街区规划（80年代末）,更接近于ZONING的分区规划方法。,以城区的行政街区为规划单位，通过调查研究、现状分析、示意性建筑形体规划，检验控制指标在空间建设的合理性与可行性。,规划主要明确以下六个方面的规划管理指标：明确街区内地块的土地使用性质；明确街区内的道路骨架，要求规划图中标注6米以上的道路红线和建筑的后退红线；明确街区内各类公共、市政、生活服务设施的配套要求和总体规划要求；明确规划区内包括人口、绿地、公建等各项经济技术指标；明确容积率、建筑密度、建筑间距、拆建比等基本控制指标；明确该街区需要说明或需要控制的其他规划要求，如保留建筑、保护古老民居和文物环境等。,颁布执行了广州市城市规划管理办法和实施细则这两个地方性的城市建设管理法规,。,广州市街区规划（80年代末）,19,苏州桐芳巷改造规划（87年）,按现状规划管理进行三次分区，区分对待可开发用地和公共设施。,拓展了综合指标体系；区分了可开发用地和公共设施用地，对于配套用地的保证和可出让土地的市场化进行了初步探索；引入了地块经营的概念，同时对于地块最小单元的划分有了一定的认识；没有形成文本。,苏州桐芳巷改造规划（87年）,20,汕头龙湖片区分区规划 （89年）,将分区规划做到控制性详细规划的深度。,强调分区规划与控制性规划的衔接和规划控制配合；,突出了控制重点与控制本质，对于可盈利可转让设施强调符合经济规律，对于非盈利公共服务和市政设施强调保证与鼓励；,根据规划的具体要求调整了用地分类，便于实现规划控制以保证公共利益；在一级分类时，将公共设施用地分为政府职能用地（学校、医院等）和综合用地（住宅、综合楼等），前者在于控制不被占用，后者在于符合经济规律；在二级分类时将某些易被占用或忽视的设施单设一个小类，以便重点保证。对于社会服务体系根据重要性和是否赢利分为规定性、建议性和不可预见三种设施，分别给予定性定位、建议位置和不定位三种对策；,对于综合指标体系在传统基础上进行了新的拓展，提出基本、主要、辅助和参考指标，基本指标为各类用地共有指标；主要指标根据用地性质的不同而有所选择；参考指标起补充和校核作用，特殊情况下可取代主要指标；参考指标用于宏观控制参考。,提出具有通则意义用地相容表，良好地解决了用地相容性问题。；,探讨了适应招商和开发组合工业街坊的设计模式。,汕头龙湖片区分区规划 （89年） 对于综合指标体系在传统,21,步入成熟 （80年代末90年代初） 温州旧城改造控制规划,规划文本与地方法规体系相配套，具有法律效力便于管理实施；,规划编制过程有设计人员、管理人员、市民代表等多方参与；,分级管理区分控制等级，突出重点，解决主要矛盾；,针对地方情况增加对私人建房和开设商店的控制及规定；,对于土地性质的相容性提出控制办法和管理依据；,土地使用分类方法和代码使用了正在编制的国家规范。,步入成熟 （80年代末90年代初,22,控制性详细规划地位确立，编制走向规范。,上海市土地使用区划管理法规的研究（上海市规划局）1986,控制性详细规划编制办法（建议稿）,（江苏省城乡规划设计研究院 ）1989,南京控制性详细规划理论方法研究（东南大学与南京市规划局）1991对控制性详细规划作了较为系统的总结。,1991年建设部颁布实施了第12号部长令城市规划编制办法，明确了控规的编制内容和要求。,1992年建设部又下发了关于搞好规划，加强管理，正确引导城市土地出让和开发活动的通知，对温州市编制控规引导城市土地出让转让的做法进行推广，1992年底又颁布实施了建设部令第22号城市国有土地出让转让规划管理办法，进一步明确，出让城市国有土地使用权，出让前应当制订控规。确定的控规在土地市场化行为中的权威地位。,1995年建设部又制订了城市规划编制办法实施细则，进一步明确了控规的编制内容，这标志这具有中国特色的控制性详细规划已经步入了成熟阶段。从此，控制性详细规划逐步走上了规范化的轨道。,控制性详细规划地位确立，编制走向规范。,23,区划技术（zoning）简介,区划起源于德，发展在美。,警察权（Police Power ）应用于土地使用，保护既得利益（1916，纽约），提出建筑物高度限制（1909年）、建筑物退缩（1912年）及使用控制（1915年）,。,到了六七十年代，由消极控制转向积极引导。增设了诸如楼板面积率（Floor Area Ratio简写FAR）、天空曝光面（Sky Exposure Plane简写SEP）、空地率（Open Space Ratio简写OSR）、作业标准（Performance Standards）等更富弹性的控制内容，创造了规划单元开发（Planned Unit Development简称）、奖励区划(Incentive Zoning)、开发权转让(Transferable Development Right 简称TDR)、特定区（Sepcial District）等更趋灵活的控制技术。,后期的区划开始注入新的观念，将城市设计思想纳入其中，更多地注重在规划的基础上，将规划设计的目标、意图和内容转化成城市设计引导原则和政策，以指导私人开发。,区划在美国的发展演变经历了一个从消极控制到积极引导，从与城市规划相脱节到最后成为实施城市规划的有力工具的发展过程。,区划的本质与精髓，是对利益分配的认定与控制。,区划技术（zoning）简介 区划起源于德，发展在美,24,控规与区划的比较,规划体系不同 (英美法),第一种类型以英国为代表，在国家规划法的基础上形成的国家城市规划体系，,法定发展规划包括结构规划和地方规划二个层面。规划的内容相对比较原则性，对具体开发建设的规定需要通过许可过程进行。,第二种类型以美国为典型，没有国家城市规划体系，由各个州决定自己的规划体系，同时各个城市有充分的自主权，大多数城市的规划控制主要通过区划进行，区划条例等包括了所有的规划控制内容。,第三种类型位于以上两个类型的之间或者说是以上两种类型的综合，以法国、加拿大等国为代表，有国家规划法，也有国家的城市规划体系，每个城市也有自己的总体规划（名称各异，但内容本质上是一致的），但总体规划只对政府事务和后续的规划编制有作用，不直接对开发者和市民起法定作用，这一作用由类似于详细规划或区划法规所担当。,控规与区划的比较,25,管理审批方式不同（通则与判例）,目前国内外在土地利用开发的管理审批形式有多种，可以概括归纳为通则式、判例式和综合式三种。,通则式以美国的区划管理为代表，将区划直接作为开发控制的依据。该方式的特点是规划人员在审理开发申请时享有少量的自由裁量权；工作效率与透明度均很高，适应大规模的开发建设热潮；缺点是弹性和余地较小，合理性与合法性难以保持同步协调。,判例式以英国的规划许可制为代表，即规划部门在审理开发申请时，有权附加特定的规划条件，甚至在必要的情况下可以修改原有的规划的某些规定，或有针对性地编制快速反应规划，这是一种英国人自称为对话式的开发控制手段。判例式具有适应性强，有利于公共利益的保证和政府意图的实现，并能保证开发建设的质量。但缺点是审理手续冗长复杂，效率低下，透明度不高。另外，由于享有较高的自由裁量权，容易滋生腐败。,综合式是目前大部分国家所采用的管理审批方式，是将通则式和判例式两者结合。我国的规划管理审批方式就属于这一类，在有明确规划控制下，也需要有附加条件的许可，规划成果也都含有指令性内容和指导性内容两部分。似乎这种方式弥补了前两类方式的不足，具有很大的优势，但另一方面看它也集中了两种方式的缺点，有可能导致更糟的结果。,管理审批方式不同（通则与判例）,26,法律地位不同（法与法定规划）,区划（Zoning）是严格意义上的法律而不是规划，控制性详细规划在我国属于法定规划的范畴，但并不是严格意义上的法律。,在美国相对区划而言，规划处于相对较弱的地位。区划是作为宪法规定的“管理权”（Police Power）名下的一种管理手段，具有明确的法律地位。而规划就不具备这样的地位因此也显得可有可无。,我国的控制性详细规划从本质上讲仍然属于规划部门编制的技术文件，其审批也是由各地方城市进行，尚达不到法律条文的地位。但控规法制化方向的努力却一直是一重要发展方向。,深圳的法定图则作为控制性详细规划的一个变革，基本上是将控制性详细规划的指令性内容通过法定的程序形成地方法规，但由于深圳具有特区的相对独立的立法权以及管理体制上的独特性支持，其做法难以在全国范围内推广，并且在实践中也面临着种种挑战。,法律地位不同（法与法定规划）,27,出发点与侧重点不同,区划虽然是城市立法机构颁布的法令条例，但其出发点并不是城市的全局，相反，其立法是循着自下而上的原则，更多地考虑了当地居民的意愿和既得利益，是城市中地方利益的综合反映。,控制性详细规划主要是由规划人员从城市全局出发，是上层次规划的细化、深化和具体化，基本上可以看作是一种自上而下的工作方式。,区划重点控制城市建设中有关利益的部分，是一种实行社会财富再分配的手段，决定了不同层次、组群的城市居民在城市土地问题上所能获得的收益或蒙受的损失。,控制性详细规划不但涉及到经济利益问题，也涉及到除城市利益分配之外的东西，如城市布局、城市设计、基础设施配套、交通组织、以及建筑布局等多方面的因素，许多是通过指导性内容得以体现的。,出发点与侧重点不同,28,控制层面不同,区划是对整个城市进行的区划，十分强调地域上的完整性，以实现对城市全面公平的控制，避免局部地段的混乱和市场失衡。与之相配合，另外还有用地细分（Subdivision）、和设计导则（Design Guidelines）来配合达到土地使用和建设管理的目的。其中区划与土地细分是严格意义上的法律，而设计导则是一种引导性的控制手段，多通过相应的专家委员会来提供设计审查和指导。,控制性详细规划在我国的实践中则未必是全市性的，即使是在控规全覆盖的情况下也有赖于上一层次的总体规划以及分区规划确定的控制原则为依据。现行所编制的控规更接近与美国的区划（Zoning）、土地细分(Subdivision)以及设计导则(Design Guidelines)的综合成果，甚至包括了场地规划（Site plan）审批、建筑设计审查等部分的内容，是介乎一种用地管理与建筑管理之间的措施。从某种意义上来说更像德国的建设规划。,控制层面不同,29,相关结论,伴随市场经济和土地有偿使用而产生；,根据建设管理需求而发展变革；,借鉴区划技术的中国特色的规划形式。,新时期的变革,（90年代末）,深圳法定图则 关注法制层面的革新,控规调整 控规动态维护的尝试,城市设计的兴起弥补控规不足的努力,相关结论,30,深圳法定图则,（1）法律上的保障,1998年7月1日，深圳市人大常委会正式颁布实行了深圳市城市规划条例，正式确立了深圳市城市规划管理委员会和法定图则制度的法律地位。这实际上是建立了一个具有深圳特色的规划体制。,（2）行政的支持,自1989年起，深圳市政府设立市规划国土局，实现了全市规划、土地和房地产的统一管理，并于1993年起实行垂直领导，建立了“市局分局所”三级垂直管理体制，为法定图则制度的实施奠定了行政架构。,（3）深圳市通过对年代以来的规划探索与总结，根据深圳城市发展的实际情况，并借鉴香港地区城市规划的成功经验，在深圳市城市规划条例中确立了以市场为管理导向、以规划立法为主要手段、以实现城市规划编制和管理的程序化和法制化为基本目标的五层次规划体系(城市总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则和详细蓝图)。其中，法定图则的编制、审批、公众咨询、定期检讨和修订都必须经过一整套严密的立法程序，审批后成为确认的法令文件，并规定法定图则的“终审权”不是规划主管部门，而是市人大授权的“城市规划委员会”。规划主管部门负责组织法定图则的编制和执行。,深圳法定图则（1）法律上的保障,31,关注法制层面的革新,借鉴香港土地契约；,法律关系明确；,程序设计是关键；,编制技术上没有突破；,实践中面临挑战。,城市控制性详细规划编制课件,32,现象1社会的热点,规划变更侵权诉讼,法制、社会的进步，公民对财产权的认知及其权利的呼声更高涨，房地产开发中屡屡有和规划变更相关的纠纷、诉讼。,规划变更重大购房风险?,规划变更也被认为是房改后社会步入商品房购买阶段后出现的重大购房风险之一；在楼市杂志的2003购房人眼球关注的10大焦点中，规划是否变更位列第三（排在前两位的分别是房价是升是降、购房合同条款是否合理、完善）。,规划变更不得不面对的现实,现象1社会的热点规划变更不得不面对的现实,33,现象2行业的潜规则,规划变更改变规划建设条件，也改变了开发商的利润预期，成为一种为开发商很快熟练的廉价工具，也是规划管理部门最容易失守的城门，也一度是部分设计单位的摇钱树。,后果渐变地改变城市（居住改变北京）,北京CBD、望京新区是最明显的例证，分散、零星的控规调整逐渐积累，最终爆发。由于房地产开发中住宅项目开发具有投资回收快、收益高的特点，大量的控规调整项目的用地性质调整都指向了居住类。这种现象的普遍存在，导致这些局部地区的开发建设失去平衡，带来居住环境质量下降、交通堵塞等一系列的问题。,现象2行业的潜规则 规划变更改,34,旧城原控规高度图,旧城现状高度汇总图,北京的规划变更渐变的过程,旧城原控规高度图旧城现状高度汇总图北京的规划变更渐变的过,35,起源,直观的原因,在,规划,实施前、实施过程中的,建设,变动、修改是一个出现较为普遍的现象。,表征原因为,规划编制技术缺陷,、,市场作用力,、,个案特殊原因,等。,深层的原因,控规调整是规划控制所应当具有的严肃性、科学性同市场经济所代表的不确定性对规划所期望的具有灵活性和应变能力的矛盾协调的产物。,起源,36,规划变更的类型,按主导对象划分自上而下的政府主导和自下而上的市场主导。,按变动内容划分技术指标如用地或建筑的使用性质、容积率、限高等。,按建设时序划分建设前的调整、建设当中的变更，后者相对于前者常常由于对于先期建设的产权所有人的负面影响而引发了很多的法律诉讼。,规划变更的类型,37,控规调整控规动态维护的尝试,在英国的规划许可制度下的行政复议,规划许可制度，对具体规划采取个案审定的方式；,通过规划行政救济的有关行政复议的程序来改变开发许可的决定；,复议的具体程序比较复杂，复议成功的机会主要依赖于方案的合理性及其与地方和国家政策相适应的程度。,美国的区划修改(Zoning Amendments)和变动（Variances）,申请修改区划实际就是要求修改法律；,修改区划的程序与最初通过区划的程序相同；,通常由于土地本身自然特点而无法满足区划法规的要求，而申请变动。,控规调整控规动态维护的尝试,38,香港的法定图则中的类似问题,香港的城市规划体系以法定图则为管理核心，,在法定图则实施的层面上，还有批地契约这样的重要管制手段,。,分区计划大纲图所列明的土地用途及限制，可以对私人物业土地契约上所赋予的发展权益作出限制，批地契约不仅对建设过程中的用地进行控制，而且对今后的使用活动也同样具有控制效力，具有延续性。,香港采用的是一种适应土地政府所有制度的具有很强控制能力的规划体系，在这种制度下，规划的变更更多地体现在政府对规划的修订以及发展项目在允许的范围内申请许可方面。,香港法定图则的修订从上至下的修订。,在制定新的分区计划大纲图或对现有图则进行重要修订前，需要先公布规划研究报告，供公众查询或发表意见。规划研究报告和公众意见作为参考，图则草案送交各个部门征询意见，直到公开展示，供市民发表意见，受图则影响的人士可在此间提出反对。规划委员会在聆讯和审议反对意见后，将图则草案提交特区行政长官会同行政局审批，批准后可供市民查阅。,香港的法定图则中的类似问题,39,城市控制性详细规划编制课件,40,国内部分城市的控规调整制度比较,对上海市、深圳市、天津市、广州市、重庆市等城市有关控规层面规划的调整制度的调查分析：,国内部分城市的控规调整制度比较,41,北京市区中心地区控制性详细,规划,1999年,北京控规、控规调整的特点,北京市区中心地区控制性详细规划 1999年北京控规、控规调,42,(1)强调规划的完善过程,规划不是终极式的，尤其是作为实施规划控制管理依据的控制性详细规划，不但要有法律的严肃性，还要有法律的相对稳定性和作用的一贯性。,(2)一种新的规划形式,在英国，90年代以后，开发重点转向旧城复兴，政府与开发商多采用合作的方式，成为一种伙伴关系，规划编制中出现一种补充型的规划，是一种反应快的规划文件，其编制视必要与否，可以随时编制和修编，以适应城市不同角落、发展阶段的日新月异的变化。控规调整在某种意义上讲就属于这样一种反应型的规划类型。,(3)通则式与判例式的结合,充分体现了我国控制性详细规划对建设许可的一种通则式与判例式的结合。避免了由于通则式管理而带来的不够弹性与灵活性的缺点，同时也通过控规调整报告的形式限制了管理的自由裁量权，使其限制在法制化的轨道内。,(4)在程序保证下的高度灵活性与适应性,北京控规调整并不是一种随意的调整，它不但有严格的申报、编制、公示和批复程序，还有严格的技术规定和承担论证的设计单位资质限制。程序的保证是对控规调整合法性最基本的保证，程序的保证也使灵活性、弹性和适应性区别于随意性和不严肃性。,(5)实施动态管理的依据,控制性规划的动态延续保证了动态管理的实施，不断调整的控规始终作为城市规划建设管理的依据，而不是僵死在一个不变的禁锢中。,北京控规调整的积极意义,(1)强调规划的完善过程北京控规调整的积极意义,43,两个调控实例：妇联二期橡胶一厂功能置换,两个调控实例：妇联二期橡胶一厂功能置换,44,城市控制性详细规划编制课件,45,城市控制性详细规划编制课件,46,城市控制性详细规划编制课件,47,城市控制性详细规划编制课件,48,城市控制性详细规划编制课件,49,北京标志性建筑高度比较,北京标志性建筑高度比较,50,意向设计方案,意向设计方案,51,城市控制性详细规划编制课件,52,街景设计意向,街景设计意向,53,交通影响分析,交通影响分析,54,交通影响分析,交通影响分析,55,修改的结果,修改的结果,56,市区控规四个阶段的调整方法发展历程,市区控规四个阶段的调整方法发展历程,57,目前虽然申请要求很多，但工作基本停滞，只有极少数申请得以立案。,按照,北京市控规调整相关工作程序汇编（内部试行）,的程序执行，其具体流程可见右图。,20022004年间控规调整审批流程,2004年以后的控规调整审批流程,目前虽然申请要求很多，但工作基本停滞，只有极少数申请得以立案,58,北京市区控规调整程序的缺陷,技术层面,谁来编写论证报告呼唤中肯的立场；,通则式的技术参数体系和判例式的技术管理思路矛盾；,相关的论证分析不足。,审批管理层面,缺乏缺乏全面的公示制度，程序相对封闭；,行政主管部门依然具有一定的自由裁量空间。,两个比较典型的案例,中联国际文化中心控规指标调整论证,黄村北区一号地的反思,北京市区控规调整程序的缺陷技术层面,59,主要论证内容,1、用地性质调整论证,由行政办公用地调整为文化娱乐用地。该地区现缺乏文化设施。,2、高度调整论证,80米限高的条件下，对较远距离的大钟寺的影响进行模拟，由于两者距离较远，中间并有较多建筑遮挡，不会对大钟寺博物馆的景观效果有不良影响。,3、容积率调整论证,根据相关的建筑规范通过合理的平面布设得到一个客观的容积率上限，这个客观的容积率比申请方所设想的低很多。,4、交通影响分析,项目的新增流量在一定程度上加大了相关路段或者交叉口的饱和度，但交通量增加的幅度保持在可以接受的范围内,中联国际文化中心控规指标调整论证,（2004年3月）,主要论证内容中联国际文化中心控规指标调整论证（2004年3月,60,黄村北区1号地控规调整（完成于2003年底）,原先主要控制指标：,建筑控高,24,米；,容积率；,建筑密度,30%,调整后情况：,取消了西绿化隔离带；,容积率；,建筑密度,45%；,建筑控高,45,米。,黄村北区1号地控规调整（完成于2003年底）原先主要控制指标,61,黄村北区,1,号地的反思隐性的公共利益损害,地方政府和开发商在提高土地使用强度上有共同的目标，在制度不完善的背景下，居民成为先天的弱势群体。,目前的制度设计下，地方政府获得的财政收入大量来自于土地出让的收入，开发商的利益则来自于经营过程的差价，而且在我国尚未开征如不动产税类型的税种、房地产税收一次性缴纳的制度下，无法平衡三者的利益，因而造成了制度上的先天缺憾，使得政府和开发商对土地的开发强度预期一致，政府期望通过高开发强度得到高地价（有时也被称作提高土地使用效率），开发商期望通过高开发强度得到高利润，表现为对于控规调整的态度积极，而往往忽视弱势群体第三方市民的利益。因为，政府在财政饥渴的状态下，高的出让地价并不一定意味着该地区更高的公共设施投入和改善。,不动产产权界定模糊、产权过于分散导致很多情况下，不动产所有者对控规的调整中的利益变动不敏感或者维权难度大。,由于现时地价、房价的节节走高，这种负面影响并不明显，至少原有的居民对此不关心（通常对于实施中的变更等直接影响利益的行为更敏感），但同样的事情也已经在望京新城曾经发生。,黄村北区1号地的反思隐性的公共利益损害 地方政府和开,62,99北京控规是以现状认定为基础，其调整是控规的延续，属于一种快速反应规划，以法定程序为保障，是实施动态管理的依据。,存在问题：个体行为的泛滥；利益追求的突破口；编制行为无法制约；透明度形同虚设；总体失控。,最根本原因在于政府职能的转嫁。,其他城市也有类似现象个体合理、总体失控。,新的探索正在进行真正意义上的动态维护。,99北京控规是以现状认定为基础，其调整是控规的延续，属,63,城市设计的兴起弥补控规不足的努力,城市设计概论,城市空间、美学、人的活动；,城市未来、城市结构、联系组织；,设计与法规的结合；,社会活动、连续决策的过程。,城市设计与城市规划,相互影响，互为补充。,不平行，不对应。,国内的城市设计更象一种快速反应规划，针对实际问题采用不同的形式与解决问题的方法，更加灵活而有针对性，对于弥补法定规划的不足具有重要作用。,城市设计的兴起弥补控规不足的努力 城市设计概论国内的城,64,城市规划,二者主要近似方面,城市设计,已有较长的发展历史，相对完善的技术体系和管理体系，制度化程度较高。,历史发展阶段,相对较短的历史，正在探索、争论、发展中的技术，没有完整的体系，制度化程度较低。,在工业化发生过程中改善人们生活环境的活动。,城市规划是一种政府行为，是具有社会改良意义的运动，过程的社会性很强。,属性,有一部分是政府行为，还有一部分不是政府行为。目前往往限于城市美化和环境改善活动，社会性相对较弱。,城市规划和一部分城市设计都属于政府的行为。,一种发展逐步成熟的职业，是基于与城市相关的社会、政治、经济、地理、人文等学科的边缘学科，工作的综合性很强，政策性也很强。,学科专业特性,还不是一种职业，在城市规划和建筑学等学科基础上具有边缘特征，城市设计工作具有一定的综合性和统率性，但政策性不如城市规划强。,城市环境改善是共同关注的主题，都使用综合分析的工作方法。,面向区域、城市、社区较为长期的发展计划，成果本身体现为政策，采取较宏观的土地使用、财政、税收、法律手段达到目标。,目标与途径,针对局部的、务实的、短期的发展计划，有一部分成果成为城市规划政策或者空间组织的指导纲领，所采取的土地使用、财政、税收、法律手段相对局部和微观。,有计划地配置资源，达到一定的社会、经济、环境综合目标，都需要多重途径才可以达到。,土地使用是城市规划的工作要点，更加关注的是对城市生活和生产功能的宏观层面的组织，满足社会经济政治的需求，同时需要城市设计的观念和技术来充实。,技术要点,关注的土地使用和功能组织常常是微观和局部的，更关注环境的感受、美学和视觉艺术的创造，整体上要符合城市规划的既定目标和要求。,都是对土地使用做合理规划，技术手段都是先调查和分析问题，然后再寻找对策。,通过控制和引导土地使用及其变化来实施城市规划的政策。规划的实施管理包含着城市设计意象，规划只介入建设的部分环节，但不进入具体建设、经营和维护过程。,实施过程,城市设计本身可以看作是对城市规划政策的一种实施。城市设计通过具体项目的策划、设计组织、运作经营、维护管理等更具体、更直接的手段来加以落实。,最后都要落实到土地和空间层面，都需要考虑微观的经济社会以及建筑和设施的相关内容。,城市规划二者主要近似方面城市设计已有较长的发展历史，相对完善,65,控制性详细规划是城市规划法中确定的法定规划层次，并且明确了将它作为城市规划管理和综合开发、土地有偿使用的依据。而城市设计在规划法中没有提及。,控制性详细规划在规划法中有明确的编制组织单位、规划审批机构和管理实施机构。而城市设计在这一方面没有明确要求，目前就国内展开的城市设计多是为了解决一个具体的问题而展开的。,不管承认与否，由于法定规划的原因，就控制机制和管理体制上，独立的城市设计在对城市建设的控制方面，都难以达到控规的地位。但是由于城市设计往往是具有针对性开展的工作，所以实践中其在城市建设控制中所起到的作用还是有目共睹的。,在建设部城市规划编制办法修编课题组在网上进行的全国范围内的城市设计调查中显示， 90%的被调查者均赞成城市设计应具有法定性，其中赞成部分法定的占多数为53%，只有10%的人反对，说明大家迫切需要改变目前城市设计的尴尬局面；这一点在城市设计机制建立的调查上，也充分反映出来，有69%的被调查者认为应建立独立的城市设计审批制度，反对者仅为11%。,但是建立独立的城市设计审批制度和公众参与机制这样的意愿，在目前我国的城市建设管理运行机制上还难以短期实现，那么，将部分城市设计的控制要求积极地反映在控规之中，不失为一条解决问题的途径。,控规与城市设计的区别法律地位不同,控制性详细规划是城市规划法中确定的法定规划层次，并且明确,66,控规与城市设计的区别深度与层次不同,控制性详细规划是规划编制的一个层次，在层面和研究深度上，控规可能更加偏重于与本层次相关的综合控制，基本上控制要素是在一个层面上的，即围绕着城市中的地块做出一系列具体的控制管理要求。从某种意义上讲，一个全面覆盖的控规相当于一个总体规划深化后的全面建设规划。,而城市设计贯穿城市规划的全过程，有宏观城市设计、中观城市设计与微观城市设计的不同层次，这种层次划分仅与工作内容和工作重点有关，没有明确的层次划分界限，更没有与城市规划层次形成相互对应的关系。,城市设计可能更加要求以问题为导向，重点在于解决实际问题，解决问题的方法可能涉及到宏观、中观甚至微观的层次，大到城市的结构、格局，小到标识小品，都有可能成为城市设计研究与控制的对象。,城市设计根据实际解决问题的需要，需要涉及什么便涉及什么，以解决实际问题而不是以自身的完整性和系统性为目标。目前国内所开展的城市设计有些其实就是风貌规划、景观设计甚至环境设计等内容，有的可能仅仅是城市设计的一部分，但不影响其对实际问题的解决。,控制性详细规划针对一个特定层次，横向的控制综合性更强，而城市设计不针对一个特定的层次，纵向的控制系统性更强。两者之间存在着必然的结合点，这些结合点的内容正是控规需要城市设计给以技术和手段支持的地方。,控规与城市设计的区别深度与层次不同控制性详细规划是规划编,67,控制性详细规划针对的城市开发与建设发展中，各个利益集团在其中所扮演的角色和各自所应承担的责、权、利关系，以保证各种利益为根本，考虑公平、公正的原则。它关注更多的是使城市建设达到一个满足最基本标准的平衡点。,城市设计针对城市中的三维空间环境、人的行为与环境的互动关系，它关注的是如何形成一个亲切、宜人、充满美感、可持续的最佳城市环境。,简单地讲，控规主要目的是不致使城市建得太坏；而城市设计主要目的是如何使城市建得更好。,控规与城市设计的区别关注的焦点不同,控制性详细规划针对的城市开发与建设发展中，各个利益集团在其中,68,控规与城市设计的区别控制的方式不同,控制性详细规划采取一定的法定程序，对城市建设管理提出要求，并通过行政手段将这种要求在开发实施中强制执行，它的控制要求以综合控制指标体系来表达，虽然有规定性和引导性的区别，但这些都是在建设时必须给予解决和回答的问题，只是控制的程度和力度不同而已。,城市设计则是通过一系列设计导则、设计准则、设计指引等政策性的内容来引导城市建设甚至具体的建筑建造的。它的具体手段涉及到开发方式、政策引导、经济杠杆、图解图示以及意向设计等，大多是建议性或引导性的内容，虽然针对具体情况，许多内容需要成为强制性规定，但就法制与管理体制而言，这种做法都十分勉强，除非将这些内容纳入到控规中。,目前我国在详细规划实践中并没有完全割裂城市设计与控制性详细规划，很多城市设计内容是在控规中予以考虑的，这也是我国的控制性详细规划的一个主要特色。,控规与城市设计的区别控制的方式不同控制性详细规划采取一定,69,两者的衔接方式城市设计渗透控规,城市设计既然贯穿了城市规划的全过程，也必然应该贯穿控制性详细规划。,城市设计应该从自身专业的角度，即针对城市特色、格局、空间、肌理、文化、风貌、景观以及活动组织与联系等方面为控规提出宏观、中观以致微观的控制概念、思路、依据和控制手段。,城市设计的渗透不但需要从上渗透，还需要控制性详细规划为进一步细化的城市设计提供空间支持，为进一步展开城市环境设计、活动设计以及建筑空间组合设计提供基础。,目前国内在编制控制性详细规划时，城市设计的介入被认为是必须的环节，很多控制依据可能都来源于城市设计的研究。,两者的衔接方式城市设计渗透控规城市设计既然贯穿了城市规划,70,两者的衔接方式控规与城市内容不同深度的表达,一个城市不同的发展阶段不同的地区，具有不同的发展模式和发展控制要求，一般而言，城市中心区、重点景观区、重点地段、特色街区、文化保护区对城市设计的要求较高，城市周边地区、一般地区、成片居住区与工业区对城市设计的要求较低。,城市设计在控规开始之前就提出一个框架性的构想对于控规的深入编制具有积极的作用。控规在一般通则性控制的基础上，并非所有地段都应该深入地渗透城市设计的内容，而需要涉及的地段，应该毫不犹豫地实施城市设计层面的控制。,通过城市设计在城市中划定若干特定区，目前普遍认为比较具有现实意义的做法，城市可以以划定的特定区为依据，编制不同深度和不同要求的控规。,目前许多城市在城市中心区、保护区或重点地段，采取城市设计与控制性详细规划分阶段一体化编制的方式得到普遍的认同。,两者的衔接方式控规与城市内容不同深度的表达一个城市不同的,71,两者的衔接方式城市设计内容在控规中的表达,城市设计的研究成果、设计控制要求以及控制手段应该尽可能地体现在规划成果之中。,许多城市设计特殊的语汇手法可以通过技术性转换的方式体现在控规的控制要求中，或者根据必要性增加新的控制指标或控制方式。,一般可以采取两种方式，一种是在综合控制指标中加强这方面的内容或至少考虑到这些因素的影响，比如在容积率的赋值上、开敞空间的组织上、建筑后退红线的规定以及一些指导性指标的控制上。,另一种方法是将城市设计内容纳入控规的文本和图则之中。目前的国内实践中有在控规的文本中按城市设计导则的形式单立章节，控规图则中除地块指标控制图则之外增加一张街坊设计指引图，通过一系列城市设计语言包括尺度要求、空间组合形式、图解示意等，达到控制建设目的的做法。,可以明确的是，控规在纳入城市设计内容时应该根据具体控制的需要，而没必要强求所有控规深度的一致性。,两者的衔接方式城市设计内容在控规中的表达 城市设计的,72,嘉兴中心区的城市设计与控规,旧区用城市设计，新区用控规；,形式不同内容相近；,最后都形成了具有法定意义的文本和图则。,嘉兴中心区的城市设计与控规,73,城市控制性详细规划编制课件,74,城市控制性详细规划编制课件,75,城市控制性详细规划编制课件,76,城市控制性详细规划编制课件,77,城市控制性详细规划编制课件,78,城市控制性详细规划编制课件,79,城市控制性详细规划编制课件,80,城市控制性详细规划编制课件,81,城市控制性详细规划编制课件,82,城市控制性详细规划编制课件,83,城市控制性详细规划编制课件,84,城市控制性详细规划编制课件,85,城市控制性详细规划编制课件,86,城市控制性详细规划编制课件,87,第二节 控规的编制方法及存在问题,基本的编制方法,新编制办法的变化,存在问题与解决思路,第二节 控规的编制方法及存在问题基本的编制方法,88,控规编制方法,编制程序: 前期研究用地规划及工程规划用地细分指标确定成果编制,控制内容: 土地使用建筑建造设施配套行为活动,控制方式: 指标量化条文规定图则标定城市设计引导,赋值方法: 形体模拟经验归纳调查比较,控规编制方法编制程序: 前期研究用地规划及工程规划用,89,规划控制指标体系,土地使用,土地使用控制,用地边界,用地面积,用地性质,土地使用相容性,环境容量控制,容积率,建筑密度,居住人口密度,绿地率,空地率,建筑建造,建筑建造控制,建筑高度,建筑后退,建筑间距,城市设计引导,建筑体量,建筑色彩,建筑形式,其他环境要求,建筑空间组合,建筑小品设置,规划控制指标体系,设施配套,市政设施配套,给水设施,排水设施,供电设施,交通设施,其他,公共设施配套,教育设施,医疗卫生设施,商业服务设施,行政办公设施,文娱体育设施,附属设施,其他,行为活动,交通活动控制,交通组织,出入口方位及数量,装卸场地规定,环境保护规定,噪音震动等允许标准值,水污染允许排放量,水污染允许排放浓度,废气污染允许排放量,固体废气物控制,其他,规划控制指标体系土地使用土地使用控制用地边界用地面积用地性质,90,控制性详细规划是城市总体规划的具体落实，是地方规划行政主管部门依法行政的依据，可以规范城市中的开发建设行为，指导修建性详细规划和项目的具体设计。体现在以下三个方面：,深化和细化城市总体规划，将规划意图与规划指标分解落实到街坊地块的控制引导之中，保证城市规划系统控制的要求。,控制性详细规划在进行项目开发建设行为的控制引导时，将控制条件、控制指标以及具体的控制引导要求落实到相应的开发地块上，作为土地租让、招议标底条件。,所规定的控制指标和各项控制要求可以为具体项目的修建性详细规划、具体的建筑设计或景观设计等个案建设提供规划设计条件。,控制性详细规划的编制成果并非越深越细越好，而是应该有针对性适度控制，成果表达应力求简洁明了，避免出现主观盲目的深化与细化，应为开发建设行为、修建性详细规划和具体设计提供一定选择与拓展空间。,控制性详细规划的深度应以是否具有规划依据为准绳，有充分依据的该细化就应该细化。对于不同的城市以及城市中的不同地段，可以不必强求规划深度的统一一致。,编制深度要求,控制性详细规划是城市总体规划的具体落实，是地方,91,北京某地控制性详细规划,北京某地控制性详细规划,92,形体模拟方法的赋值手段,形体模拟方法的赋值手段,93,控制性详细规划总图则,控制性详细规划总图则,94,控制性详细规划分图则,控制性详细规划分图则,95,新旧编制办法的控规编制内容比较与变化,旧编制办法内容,新编制办法内容,主要变化,1）详细规定所规划范围内各类不同使用性质用地的界线，规定各类用地内适建，不适建或者有条件地允许建设的建筑类型；,1）确定规划范围内不同性质用地的界线，确定各类用地内适建，不适建或者有条件地允许建设的建筑类型；,内容无变化,2）规定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；规定交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离、建筑间距等要求；,2）确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求；,增加了公共设施配套要求。,3）提出各地块的建筑体量、体型、色彩等要求；,3）提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则；,强调了运用城市设计的方法与手段。,4）确定各级支路的红线位置、控制点座标和标高；,4）根据交通需求分析，确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其它交通设施。规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高；,强调了交通需求分析的要求，增加了公共、步行及其它交通设施的要求，明确交叉口交通组织形式。,5）根据规划容量，确定工程管线的走向、管径和工程设施的用地界线；,5）根据规划建设容量，确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线，进行管线综合；确定地下空间开发利用具体要求；,增加工程管线综合内容，明确地下空间开发利用具体要求。,6）制定相应的土地使用与建筑管理规定。,6）制定相应的土地使用与建筑管理规定。,内容无变化,控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。,新增并明确了控规的强制性内容。,新旧编制办法的控规编制内容比较与变化旧编制办法内容新,96,（1）强调了公共设施的配套要求。,原编制办法中没有明确说明，但在实际工作过程中，这些设施多属于公益性内容，在实际建设中由于经济利益的驱动往往被侵占或者被忽略，控制性详细规划出于对公共利益保障责任，需要更加明确公共设施的配套要求，包括大、中型公共设施的落位、小型公共设施设施的布点、以及公共设施建设规模、附加建设条件、服务半径等控制要求。,（1）强调了公共设施的配套要求。,97,公共服务设施规划控制一览表,序号,类别,规划项目,用地面积（公顷）,布局位置,建筑面积（平方米）,其它控制引导要求,街坊编号,地块编号,1,教育科研,2,3,医疗卫生,4,5,文化娱乐,6,7,体育,8,9,行政管理,10,11,社区服务,12,。,。,总计,公共服务设施规划控制一览表类别规划项目用地面积（公顷）布局位,98,市政公用设施规划控制一览表,序号,类别,规划项目,用地面积,（公顷）,布局位置,控制与引导要求,街坊编号,地块编号,1,给水设施,