单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,公共财政预算与现代国家治理,1,三、国家治理中的公共预算改革,一、,公共预算的起源与发展,回首页,二、,国家成长、财政改革与治理转型,2,“,财者，为国之命而万事之本；政者，为国之要而万事之统。”（苏辙,上皇帝书,）,财政乃“庶政之母”,。（,亚当,斯密，,国富论,）,“,税收是现代民主制度兴起的先决条件”,(,里查德,.A.,马斯格雷夫,),“,一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是,经济的发展,，而且是,社会的结构,和,公平正义,。”,（温家宝，,2008,）,3,王安石：“为天下理财”、“因天下之力以生天下之财”,、,为国生财,治国即理财（马骏）,十八届三中全会：财政是国家治理的基础和重要支柱,商鞅变法、熙宁新政（王安石变法）、张居正一条鞭法,王安石“溯,周礼,治国之道，取千年大国治理之精华”,。,4,英王约翰 “失地王”,1215,年签署了,自由大宪章,，确立“财政税收的宪政原则”西方近代民主政治的发端,1640,年 英国资产阶级革命 查理一世,1688,年“光荣革命”,1689,年,权利法案,一、公共财政的起源与发展,5,财政预算权在英国的发展演变,6,1.,公共预算制度是英国社会公众与君主之间经济利益争夺的产物。,公共预算在英国的形成和发展过程表明：,2.,公共预算制度的形成，直接表现为英国政治格局变动的结果。,3.,英国公共预算制度的形成过程，就是议会对于君主财权的逐步剥夺和控制的过程。,鲜为人知的工业革命的幕后推手：公共财政,7,从传统的“天下”到现代民族国家,“美国之所以能够化解各种社会危机，现代国家制度建设是其根本，其中改造公共财政是政治改革的最佳切入口”。,(,王绍光，,2001),美国：进步时代（,1880-1920),国家治理的转型，首先是财政的转型。当然，在进行国家建设的过程中，财政的改革可以引导和促进国家治理的转型。也就是说，“在国家建设过程中,重构财政制度至关重要,财政转型可以在很大程度上引导国家治理制度转型。不同的财政制度通常与不同的国家治理制度相联系,并意味着不同的国家治理水平”。,(,王绍光、马骏 走向“预算国家”,财政转型与国家建设,2011),二、国家成长、财政改革与治理转型,8,20,世纪：自产国家 税收国家,租金国家,自产国家 税收国家 预算国家,日,北野弘久,:,“,当一个国家的税收收入占到整个国家的财政收入的比例超过一半时，这个国家就可以被称为税收国家”,人们愿意与政府达成协议，通过交税的形式，把一部分资源交由政府配置，于是公共财政就产生了。,国家治理的成功与否在很大程度上取决于国家能力强弱。,“政府能够相对独立自主地制定、实施政策和法律的能力,以及对社会经济发展的宏观指导和调控能力,因此政府能力也通常被称为政府的制度能力、国家的制度能力”。（王绍光、胡鞍钢,:,中国国家能力报告,1993,）,9,惊心动魄财政史,法国大革命的财政原因,10,法国大革命的财政原因,惊心动魄财政史,路易十四,：,“朕即法律、朕即国家”,路易十五：,“我死后哪管他洪水滔天”,11,Louis,XVI,(1754,1793),性格温和、生活比较节俭,“激进的改革家”,12,路易十六是一个很朴实的国王，平常和一些打铁工人，一起制造家具，也经常拿皇宫的钱，去接济贫民。但皇后玛丽,安托瓦内特就不同了，她是奥地利的公主，从小过惯豪华的生活，只要有人在她面前提到,“,节俭,”,这两个字，就会被赶出皇宫。,13,法国大革命的财政原因,惊心动魄财政史,14,法国大革命的财政原因,惊心动魄财政史,15,法国大革命的财政原因,惊心动魄财政史,16,法国大革命的财政原因,惊心动魄财政史,1793,年,1,月,21,日路易十六：,“虽然我得死去，但绝没有犯过任何指控我的罪行。我宽恕造成我死亡的人，我还要祈求上帝，在我的鲜血抛洒之后，在法国的土地上再也不流血了。”,1793,年 处 死 路 易 十 六,“阴谋反对公众自由和危害国家安全”,17,走向共和的代價,路易十六七歲的兒子路易,查理在獄中三年，一日僅有一餐，隨地大小便，連洗澡都得不到准許，最後被虐,待致死。,1989,年,7,月,14,日，法國慶祝革命,200,週年的慶典,上，法國總統密特朗表示，,“,路易十六是個好人，,把他處死是件悲劇，但也是不可避免的。,”,托克维尔：“,公共繁荣在大革命后任何一个时期都没有大革命以前20年中那样发展迅速,。”,在经济发展的同时，“精神却显得更不稳定，更惶惑不安，公众不满在加剧，对一切旧制度的仇恨在增长。民族明显地正走向革命。”,托克维尔,：,一个国家经济越是繁荣，旧制度消失的就越快；政治自由程度越高的区域，民众对革命的支持也就越积极。,18,专制强权的路易十四在位整整72年，昏聩无能的路易十五竟也在位59年，而温和善良、愿意改革却又十分软弱的路易十六，历史留给他的时间竟只有15年!他要通过财政改革取消上层阶级的财政特权，恢复被历代国王废止了160年的三级会议，把全国几百名代表请到凡尔赛来“共商国是”,他一次次地妥协、让步，并没有真正实施武力镇压，都可以说明他是一个比较开明的国王，人们还能期望一个旧时代的君王做些什么呢?,为什么一场财政、税制改革会引发大革命?,为什么良好的改革愿望带来的却是否定改革者自己的结局?为什么进行减税和平均税负的改革反而激怒了人民?,19,法国大革命的财政原因,惊心动魄财政史,“,正是那种想把我们带向天堂的努力，却把我们带到了地狱。”,路易十六由于历史的和阶级的局限，没有把财政当作政治问题来处理，未能进行包括政治制度在内的全方位改革，而是把财政看作是纯技术问题，进行的只是一种低层次的改革。也就是说，他把财政问题看“小”了。,路易十六就是因为看不到财政问题之“大”。不具备解决大问题的大思路和大策略，所以才失败，大革命才会发生。,20,一个国家的治理水平在很大程度上取决于国家的预算能力，取决于一个国家现代公共预算的成熟程度。公共预算改革改变了国家筹集、分配和使用资金的方式，实质上就是在改变国家治理制度，这将重新塑造国家的治理制度和政治文化。,三、国家治理中的公共预算改革,“,预算改革也是一种政治改革，通过预算改革也可以提高国家的治理能力”。（马骏：,2005,）,公共预算通过对国家财政资源的配置，保障和限制国家权力，从而促进宪政目标。,21,在任何时代、任何社会制度下，财政都是个大问题。财政、税收实际上是一国政治的全部经济内容。它与市场经济制度的作用发挥、国家自由民主制度的构建、人民的主人翁地位的确定、现代法治的形成等几乎所有的国家大事都密切相连,。,要在重新界定中央与地方的关系，重新划分各级政府的事权、财权、税收自主权和预算决定权，构建财政民主制以体现宪政民主的经济内核，真正实行纳税人对政府财政活动的直接监督等方面进行实质性的全方位的彻底革新,22,从税收国家的角度来看，我国现行的财政体制仍然存在一些问题：,1.,我国对公共财政的主体概念的理解在理论与事实上存在着很大的差异,“中华人民共和国的一切权利属于人民”,“一切权利属于人民”的规定只是停留在理论上的概念,西方,“纳税人至上、王在法下”,的宪政精神,税收的宪政精神,中国皇权专制长期延续的秘密在于无限制的征税权,2002,年,1.89,万亿元，,2012,年,10.374,万亿元,2017,年1,7.267,万亿元（税收收入,14.436,万亿元,),23,2.,由于我国对,纳税人,概念的理解至今仍然不是十分明晰，对纳税人的应当享有哪些权利并没有作出说明，在现实生活中行政权力过多干预税收过程的现象非常突出，导致人民的税收负担过重,宪法第,56,条，即“公民的基本义务”一节中规定“公民有依照法律纳税的义务”,长期以来我国通行的做法就是将国家视为税收法律关系中单方面的权力主体，纳税人则是单方面的义务主体。,1995,年,-2010,年，在把通货膨胀的影响去掉的情况下，政府预算内财政税收在这,15,年里翻了,10,倍，而城镇居民人均可支配收入除去通胀只增长了,2.2,倍，农民收入只增长了,1.7,倍。,国富民穷,挤压了民营企业和民营经济的机会,24,3.,就税收立法权力而言，在我国税收立法过程中存在着“越权”的现象,我国,80,以上的税收法律是由国务院根据所谓的人大授权颁布的 违背了税收的宪政原则,我国的人民代表大会究竟是一个什么性质的机构呢？,真正代表的又是谁的利益呢,?,现职的以及退休的官员所占比例通常都占到百分之五六十以上,几十年来，我国政府提交给人大的财政报告过于简略；,人大会议是在每年三月召开的，而这个时候政府财政预算已经早就开始执行了,25,4.,我国宪法没有明确规定政府必须依法征税，导致税收执法行为规范的扭曲。,由于没有在宪法中明确地体现,税收宪政,原则，实际征收过程中行政命令大于税法的现象比较严重，征税行为不规范的情况随处可见。一些地方为了人为地增大中央财政对地方财政的返还基数，或人为地达到增值税、消费税的增收目标以争取中央财政的定额返还，往往以,行政命令,的手段,“政治任务式地征税”,“人情税”、“关系税”,“纳税人的基本权利”、“税收立法权”、“税收委托立法权”、“税收要素”、“依法征税”,26,5.,就我国目前实行的税收体制而言，还存在诸多问题,从,2003,年至今，我国财政税收的增长速度与每年的,GDP,相比要高出,10,个百分点左右,李炜光：,有效率的税制未必是好的税制,李剑阁：税收并不是越多越好,2009,年,6,万亿元，根据财政部门公开的数据，政府自身消耗的资金就占到一般公共服务花费,35%-40%,，而国际上一般的水平仅为,15%,。,27,中法预算支出比例对比,28,当前中国的税网确实是极为发达的，征税能力还在不断地得到了强化。,国内目前税收以流转税为主，以2015年为例，包括,增值税,、,消费税,、,营业税,、,关税,等四类税收的流转税，在全国一般预算收入中的占比约50%，是政府财政收入最重要的来源。,中国税收以间接税为主，对政府来说，间接税具有不少优点：,（1）间接税几乎可以对一切商品和劳务征收，征税对象普遍，税源丰富。,（2）间接税是从商品价格或劳务收费标准为依据予以课征，只要商品和劳务一经售出，税金即可实现。,（3）间接税的计算和征收，无须考虑到纳税人的各种复杂情况并采用比例税率，简便易行。,29,而就纳税者和税收公平而言,我国税收结构非常不合理,在中国其实是连乞丐都要交税的,以间接税为主的税制结构不论经济增长高低，不论企业经营情况好坏，无论商品生产者和经营者的成本高低、有无盈利以及盈利多少，只要出售商品和劳务，一律可以征收。,以间接税为主体的税制对企业发展起到了,结构性的抑制作用,。,由于我国的间接税占到了整个国家税收的,70%,左右，基本上所有的消费品所交的税收实际上最后都转嫁到消费者的身上，这样就增加了中低收入者，尤其是低收入者的负担和税负痛苦指数。,30,“,税月神偷”通膨税,通胀是一种隐形税 税月神偷 温水煮青蛙,“通货膨胀也可以被看成是一种税收，而且这种税具有累退特征”,劫贫济富,“对冲”,通胀是一种税，通过制造国内的通胀去维护出口企业的利益，其实就是通过向全国人民征税去补贴出口企业,。,罗姆尼：中国人在贸易中弄虚做假，中国的出口竞争力是靠汇率控制，靠故意地不让人民币升值来保证的，而不是一种真实的竞争力。,31,福布斯：,2009,年全球税负痛苦指数排行榜，中国税负痛苦指数为,159,，在公布的,65,个国家和地区中排列第二，仅次于法国,杨元庆：高增值税导致国内商品贵。联想在中国的毛利率大概 是,15%,，但中国增值税就有,17%,。,周天勇：企业税费负担过重，不偷税漏税的话,90%,的企业可能会倒闭,任志强：“加税的行动总是很快，减税的事总是能拖一天算一天。”,张国俊：,“我们在加税时速度如刘翔；