单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,2021/1/16,相关知识,0,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,2021/1/16,0,新时代国家应急管理体制的创新发展（上）,王宏伟 中国人民大学公共管理学院教授,1,相关知识,新时代国家应急管理体制的创新发展（上）王宏伟 中国人民大学,一、我国应急管理发展历程回顾,目 录,二、综合性应急管理为何停滞,三、组建应急管理部的“9+4”模式,四、应急管理部的挑战,五、应急管理部的风险,2,相关知识,一、我国应急管理发展历程回顾目 录二、综合性应急管理为何停,一、我国应急管理发展历程回顾,3,相关知识,一、我国应急管理发展历程回顾3相关知识,（一）单灾种应对适应时期,1949年,1978年,单灾种应对时期,国家成立了防汛抗旱指挥部,1950年,面对的风险较为简单且确定,4,相关知识,（一）单灾种应对适应时期1949年1978年单灾种应对时期,（二）单灾种应对不适应时期,1978年2003年,单灾种应对不适应时期,国家成立多个高层次的议事协调机构,1989年,成立中国国际减灾委员会（现国家减灾委员会）,2000年,成立国务院抗震救灾指挥部,200,3,年,成立国务院安全生产委员会,5,相关知识,（二）单灾种应对不适应时期1978年2003年单灾种应对不,20世纪80年代，中国开始出现应急管理的概念。,1979年，美国三里岛核电站核泄漏事故；,1986年，前苏联切尔诺贝利核电站泄漏事故。,6,相关知识,20世纪80年代，中国开始出现应急管理的概念。1979年，美,国际原子能机构要求各个有核国家加强核安全的监管工作。,我国成立了应急管理办公室，主要负责核应急工作。,由于冷战尚未结束，核应急涉及国家安全，故部门处于一种高度保密的状态。,7,相关知识,国际原子能机构要求各个有核国家加强核安全的监管工作。我国成立,（三）综合性应急管理发展时期,2003年，中国发生严重的非典疫情。,2001年美国发生“911事件”。,人类进入21世纪后所面对的各种安全问题、风险和挑战具有高度的复杂性和不确定性。,8,相关知识,（三）综合性应急管理发展时期2003年，中国发生严重的非典疫,1949年到1978年,单灾种应对能有效地适应各种风险和挑战。,21世纪之后,风险和挑战发生本质的改变，具有高度复杂性和不确定性。,1978,年到200,3,年,通过高层次议事协调机构来应对日趋复杂的风险和不确定性。,国家成立森林防火指挥部。,2006年,9,相关知识,1949年到1978年单灾种应对能有效地适应各种风险和挑战。,政府的办公厅或办公室，成立了内设机构,应急管理办公室。,国务院成立了国务院应急管理办公室,。,省,级人民,政府,、地级市人民政府、县级市人民政府的办公室,成立应急办。,10,相关知识,政府的办公厅或办公室，成立了内设机构应急管理办公室。国务,C,信息,汇总,B,综合,协调,A,应急,值守,应急办的主要作用,应急办成立,推力：2003年的非典,拉力：2008年召开奥运会,最关键,11,相关知识,C信息B综合A应急应急办的主要作用应急办成立推力：2003年,应急管理：“一案三制”,A,突发事件应急预案,B,突发事件应急体制,C,突发事件应急机制,D,突发事件应急法制,12,相关知识,应急管理：“一案三制”A突发事件应急预案B突发事件应急体制C,（四）综合性应急管理停滞时期,2008年到2018年,综合性应急管理停滞时期,我国面对常规突发事件时，应急体制、应急体系的运转能力非常强。但是遭遇非常规突发事件时，看起来牢不可破、坚不可摧的应急管理体制、体系，又漏洞百出、捉襟见肘。,13,相关知识,（四）综合性应急管理停滞时期2008年到2018年综合性应急,（五）应急管理走进新时代,2018,年,要组建应急管理部,应急管理走进新时代,A,农业社会,B,工业社会,C,信息社会 后,工业社会,人类发展历史的三种社会形态,14,相关知识,（五）应急管理走进新时代2018年要组建应急管理部应急管理走,社会形态,农业社会,信息社会,工业社会,时期,风险,简单而确定,高度复杂、高度不确定,低度复杂、低度不确定,改革开放前,21,世纪后,改革开放后,15,相关知识,社会形态农业社会信息社会工业社会时期风险简单而确定高度复杂、,21世纪之后，面对的,危机,多为系统性危机。,不再是一,种线性演进的过程,，而具有,很强的复杂性、复合性、耦合性，甚至是高度的叠加性，且不可预测、不可预盼、不可预知。,16,相关知识,21世纪之后，面对的危机多为系统性危机。不再是一种线性演进的,二、综合性应急管理为何停滞,17,相关知识,二、综合性应急管理为何停滞17相关知识,（一）综合性应急管理停滞的原因,1、应急预案,以“一案三制”为核心构建的综合性应急管理体制，基本上是以工业社会的低度复杂性、低度不确定性风险为假设背景的。它瞄准和锁定的并不是后工业社会中具有高度复杂性、高度不确定性的风险。,18,相关知识,（一）综合性应急管理停滞的原因1、应急预案以“一案三制”为核,2012年北京发生了“721”暴雨,体现人类进入21世纪，即后工业社会之后，所面对的具有高度复杂性、高度不确定性的风险。,应急预案做得不详细、不系统、不扎实、不细致？,应急体系应对高度复杂、高度不确定性风险时，缺少灵活性、适应性和响应性？,19,相关知识,2012年北京发生了“721”暴雨体现人类进入21世纪，即,2、体制方面,体制,指应急管理的组织方式。,机制,指应急管理中，所采取的一些具体的方法。,更高层面,20,相关知识,2、体制方面体制指应急管理的组织方式。机制指应急管理中，所采,体制决定机制。体制有刚性，机制有柔性。机制一定要在体制的框架下，才能发挥作用。,体制为机制创新预留的空间总是有限的。,21,相关知识,体制决定机制。体制有刚性，机制有柔性。机制一定要在体制的框架,应急办的三个职能中，应急值守和信息汇总是从属性职能，它从属于综合协调。,为什么说综合协调是最为关键的呢？,现在面对的风险，具有很强的联动性和耦合性。,案例：山东新汶煤矿,22,相关知识,应急办的三个职能中，应急值守和信息汇总是从属性职能，它从属于,三种设想,把应急,办设在,党委,A,把应急,办设在,公安局,B,把应急,办设,在政府的办公厅或办公室,C,23,相关知识,三种设想把应急办设在党委A把应急办设在公安局B把应急办设在政,应急办作为政府的办公厅或办公室的内设机构，相对于它要协调的部门,，职级过低,。,国务院应急办,卫生部,铁道部,国家发改委,24,相关知识,应急办作为政府的办公厅或办公室的内设机构，相对于它要协调的部,2008年年初，发生南方雪灾后，国务院在煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心设立相关指挥部。,应急管理的体制不顺，给机制的创新也带来了巨大的阻碍。,25,相关知识,2008年年初，发生南方雪灾后，国务院在煤电油运和抢险抗灾应,3、法制方面,2007年我国颁布中华人民共和国突发事件应对法。,中国应急管理的体制建设已经进入了瓶颈期。,中华人民共和国突发事件应对法是应对突发事件的母法或根本大法。,26,相关知识,3、法制方面2007年我国颁布中华人民共和国突发事件应对法,党的十八大之后，中国的安全体制也发生了很大的变化。中央层面成立了中央国家安全委员会。中国应对巨灾的模式也在悄然地发生变化。,云南的鲁甸地震,雅安的芦山地震,27,相关知识,云南的鲁甸地震雅安的芦山地震27相关知识,党的十八大之后，中国巨灾应对模式发生了怎样的变化？,巨灾应对模式变成以地方应对为主，中央提供支持。,28,相关知识,党的十八大之后，中国巨灾应对模式发生了怎样的变化？巨灾应对模,（二）我国应急管理体制存在的问题,01,常规突发事件及非常规突发事件应对能力不对称,应对常规突发事件的能力越来越强；,应对非常规突发事件的能力依旧薄弱，甚至出现了极强和极弱的高度不对称。,29,相关知识,（二）我国应急管理体制存在的问题01常规突发事件及非常规突发,02,当前应急制度设计不适应突发事件的跨界性,当前我国应急制度设计以行政区域为基础、以致灾因子为导向，强调分类管理、分级负责。现实中，复杂性巨灾会突破既有的分级、分类的制度设计。,30,相关知识,02当前应急制度设计不适应突发事件的跨界性当前我国应急制度设,03,当前应急制度设计与突发事件的蝴蝶效应存在逻辑冲突,在后工业社会，突发事件越来越具有蝴蝶效应。,31,相关知识,03当前应急制度设计与突发事件的蝴蝶效应存在逻辑冲突在后工业,04,常规突发事件处理方式无法用于非常规突发事件,常规突发事件,由于常规突发事件是,周期性发生且有规律可循的，相关部门可以按照其既有的职责设定来调动本土化的资源进行应对，且某个专业部门的职责设定契合程度比较高。,32,相关知识,04常规突发事件处理方式无法用于非常规突发事件常规突发事件由,非常规突发事件,非常规突发事件使得既有的职责、职能设定被完全打乱，危机现场的情境是高度动荡和复杂的。,在这种情况下，,只能领导靠前指挥。,33,相关知识,非常规突发事件非常规突发事件使得既有的职责、职能设定被完全打,05,应急办或成“僵尸部门”,应急管理的首要职责：防范化解重大安全风险。,应急管理的主要任务：高效应对非常规突发事件。,34,相关知识,05应急办或成“僵尸部门”应急管理的首要职责：防范化解重大安,三、组建应急管理部的“9+4”模式,35,相关知识,三、组建应急管理部的“9+4”模式35相关知识,（一）“9+4”模式,1,国家安全生产监督管理局的安全生产职能,2,农业部的草原火灾防范职能,3,国家林业局的森林火灾防范职能,4,公安部的消防职能,5,水利部的防汛抗旱职能,九个部门,国务院机构改革前部门职责,36,相关知识,（一）“9+4”模式1国家安全生产监督管理局的安全生产职能2,6,国土资源部的地质灾害防范职能,7,国家地震局,8,国务院应急管理办公室,9,民政部,自然灾害救助职能,37,相关知识,6国土资源部的地质灾害防范职能7国家地震局8国务院应急管理办,01,国家防汛抗旱总指挥部,02,国务院抗震救灾指挥部,03,国家减灾委员会,04,国家森林防火指挥部,国家森林草原防灭火指挥部,高层次议事协调机构,国务院机构改革前协调机构,38,相关知识,01国家防汛抗旱总指挥部02国务院抗震救灾指挥部03国家减灾,大部制改革，不应漫无边界。应急管理部对应的是绝大部分的自然灾害和主要事故的应对职责。不为整合而整合，增加协调成本。,应整合，尽整合,自然灾害,事故灾难,公共卫生,社会安全,海洋灾害,核 事故,39,相关知识,大部制改革，不应漫无边界。应急管理部对应的是绝大部分的自然灾,应急管理部被称为改革关注热点的原因,涉及的部门非常多,01,跨军地,02,应急管理部的自我要求非常高,03,40,相关知识,应急管理部被称为改革关注热点的原因涉及的部门非常多01跨军地,